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农村综合改革

时间: 2017-06-01 17:04:37来源: 作者: 阅读:

农村综合改革

2006年,中国数亿农民将正式告别千年“皇粮国税”,我国农村将进入“后农业税时代”。但这个“时代”的到来并不代表以农村税费改革为标志的农村改革已结束,而是标志着我国农村改革进入了一个新阶段,这个阶段就是2005年6月温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议指出的“以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点”阶段。2005年底召开的中央经济工作会议强调,要全面推进农村综合改革,全面取消农业税,着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革,巩固农村税费改革成果。2005年11月28日召开的国务院常务会议则明确指出,农村综合改革是“解决当前农村面临许多问题的关键。”

农村综合改革的重点是乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政体制改革。在乡镇机构改革方面,温家宝总理在2005年政府工作报告中明确指出,要加快推进乡镇机构改革,重点是合理界定乡镇机构职能,精简机构和减少财政供养人员。今后乡镇机构改革开始进入规范化阶段;在农村教育方面,政府工作报告提出,要重点加强农村义务教育,完善以政府投入为主的经费保障机制。从2005年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费,到2007年在全国农村普遍实行这一政策。这意味着,国家在农村义务教育方面将承担更多的责任;政府报告还提出,要加快县乡财政体制改革。为了缓解和激励地方政府解决债务问题,2005年中央将安排150亿元,增加对产粮大县和财政困难县的转移支付。另外,为弥补因减免农(牧)业税而减少的财政收入,中央财政2005年新增支出140亿元,用于这方面的中央财政支出总额将达到664亿元。除上述三方面外,农村综合改革还包括农村土地制度改革、农村金融体制改革等方面。

乡镇机构改革

农业税取消后,一个最直接的问题摆在了各地特别是县乡领导的面前,那就是:不再“催粮罚款”了,乡镇干部吃啥干啥?

长期以来,我国乡镇干部的主要职责就是收取农业税、催粮罚款,基层政府的主要职能也都围绕这一目标转,甚至有些地方把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制。由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点,只要农业税存在,基层政府与农业税的征收行为就会难解难分地纠结在一起,这是涉农乱收费难以根治的根本原因。

毫无疑问,在现有的党政机构和人员规模下取消农业税,地方政府面临的财政压力是空前的。目前全国县乡两级负债总额已逾5000亿,由于县乡机构改革进展缓慢,取消农业税必然会影响县乡财政的总量。一些以农业为主的乡镇,财政本来就入不敷出,负债累累,取消农业税将使他们雪上加霜。同时,取消农业税后,一些乡镇干部的思想认识还没有转变过来,一些地方还存在着对解决农民、农业和农村问题认识不到位的现象,一些乡镇干部对取消农业税的善后措施熟视无睹,这些情况再加上县乡镇机构庞大、冗员太多、人浮于事等始终未能改善,如果一些下级机构为了维持生存和利益,想着法子去开辟新财源,弥补取消农业税带来的财政损失,农民从取消农业税中得到的一点点实惠将很快被销蚀。

因此,在取消农业税的同时,如何改变乡镇干部的工作职能,让他们从“催粮罚款”的旧工作体系中转变过来,是整个减税工作的一个中心环节,同时,这也是地方政府推进政府职能转变的一次良好契机。各地要加紧深化农村税费改革,加快精简县乡机构和人员,并村并组、精简村组干部,建设农村社会保障体系等综合配套改革步伐。各乡镇政府和农村基层组织要切实转变职能,适应免征农业税后农村出现的新情况,确保农村稳定。

从各地的实践看,推进乡镇机构改革,难度最大的当属乡镇事业单位的改革,也就是通常人们所说的“七站八所”的改革。这方面,在农村税费改革中推行乡镇综合配套改革的湖北省,走出了一条乡镇事业单位市场化改革之路,并取得了初步成效,其经验已经被安徽、河南等地所借鉴。

农业税免了 基层干部如何转型

全面取消农业税后,农民将得到百年未遇的实惠,但同时令人担忧的是,乡村两级组织也正经历着前所未有的震荡,面对财权、事权、用人权被大幅度削减的新形势,乡村两级干部何以生存、怎样执政、如何作为,成为摆在县市领导面前的一个紧迫问题。2004年吉林和黑龙江两省由于在全国率先全部取消农业税,乡村干部最早感受到了改革带来的冲击和希望。他们曾迷茫、痛苦。吉林一些乡村干部感到有喜有忧。喜的是,不再要钱(收费)、要粮(农业税)、要命(计划生育)的“三要”干部,干群关系一下子缓和了。忧的是,基层干部变成了“无权、无钱、工作无抓手”的“三无”干部,一时不知道工作该怎么干了。据中国社科院调查报告的统计数据显示,乡镇干部70%以上的时间和精力用来抓农业税。农业税费减免后,农村基层干部面临着大批分流与福利待遇下降的局面。归纳起来,主要存在以下三个问题:

一是基层干部思想难以在短时间内“转型”。一些镇党委书记表示,现在乡村干部想得最多的是怎么调整心态,转变角色,搞好服务。

二是基层干部实际工作缺少抓手。干部要“转型”,但具体工作到底该怎么抓,不少习惯了传统指挥、命令方式的乡村干部,一下子却没了办法,出现了本领“恐慌”。一些村党支部书记认为,干部失去了约束农民的把柄,管理农村、农民的“杠杆”没有了支点,农村工作将难以开展。甚至一些干部感到农村工作很难开展,不少人萌生退意。

三是基层干部存在信任危机。这是目前乡村干部面临的最大危机。不少乡村干部认为,现在基层干部的境遇是,一方面,上级机关和领导对他们不信任,把权力都收上去了。另一方面,群众也不买账。权威感和优越感的丧失,使一些农村干部常常陷入一种无能为力的苦恼中。他们中的很多人,似乎还没有找到一种和农民平等对话的方式。一部分乡村干部抱怨,免税收对乡村干部的冲击非常大,管理农民的权力削弱了,可用财力萎缩了,组织动员能力下降了,干部在农民面前没了底气,失去了号召力。

可以预见的是,农业税的取消确实能把基层干部从收款催款中解脱出来,也为基层干部重塑形象创造了条件,是一个“转型”的良好契机,但与此同时,另一个问题也凸显出来了,那就是对基层干部的转型培育必须尽快跟上。

2004年11月,国务院发展研究中心农村经济研究部发布的中国乡镇发展报告认为,目前我国乡镇的发展正处于一个转型期,从本质上对乡镇改革的目标和手段进行调整,切实把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品,从行政管制转变为公共服务,从直接管理转变为间接管理,要按照“市场化、民营化、自治化”的原则重塑乡镇政府。“三化”就是当前基层干部“转型”的原则和目标,也是基层干部提高执政本领的基本点。围绕“三化”目标,其关键是基层干部尽快由“官本位”向“民本位”转变,主要就是把下拨的有限资源用好,以保证农民群众安居乐业,完善相关的管理制度,如乡镇政务公开,强化乡镇人大监督,畅通信息渠道,扩大群众参与社会管理的范围等,较好地实现基层干部向“民本位”转变。

党政交叉任职是乡镇改革的主要方向

湖北省2005年免征农业税后,在2003年开始乡镇改革试点、积累和摸索经验的基础上,从2005年3月开始,在全省范围内推进乡镇综合配套改革。具体办法是,推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置,大幅裁减机构与人员。改革后,乡镇领导班子成员只保留7到9名,党委书记原则上兼任乡镇长,2名党委副书记,分别兼任人大主席团主席和纪委书记,2名党委委员兼任副乡镇长,2~3名党委委员兼任人武部长等职务。在内设机构上,全省统一推行“三办一所”的模式,乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。到目前为止,湖北省已有60%以上的乡镇实行了党政“一肩挑”,领导干部职数由10543人减到了6204人,精简率为41.4%;这些地方的乡镇机关干部由41150人减到了27058人,乡镇机关的职数由平均61.5人下降到40人。

税费改革尤其是全面取消农业税后,庞大的乡镇机构改革成为重中之重。乡镇机构改革的出路到底在哪里?如何才能走出乡镇机构改革“精简———膨胀———再精简———再膨胀”、“不改革养了人,改革也得养人”的怪圈?湖北省推行的乡镇改革给出了答案。此次改革与其他地方最大的不同点,是不仅仅局限于撤镇(村)减人上,而是重塑乡镇一级政权,深化乡镇综合配套改革。湖北省的经验,归纳起来就是从单纯减人到重塑治理模式,党政干部交叉任职,“三办一所”统一配置,“七站八所”剥离转制,建立农村公共事业社会服务体系,政府养事不养人。但接下来,还要通过进一步深化和转变职能,防止反弹。湖北省的实践给各地提出的启示是,从单纯的减人,到为不与民争利而重塑乡镇政权,已经成为解决乡镇机构改革矛盾的必由之路。

专栏:湖北乡镇改革的和谐样本

湖北省乡镇综合配套改革已从2005年3月在全省90多个县市区全面铺开。在6月24日至25日召开的湖北省农村税费改革试点工作会议上,国务院农村税费改革工作小组负责人指出,湖北省有些工作走在了全国前列。湖北省委书记俞正声则表示,鉴于乡镇改革的复杂性和艰巨性,要特别重视积极和稳妥的统一。如果没有统一的思想认识而草率从事、仓促上阵,必将带来多方面的问题。综合湖北乡镇改革的成功实践经验,会发现有两个和谐的亮点,一个是乡镇人员精简平稳过渡,实现了机构的和谐“瘦身”。另一个是事业单位改革平稳过渡,推出“养事不养人”管理机制,实现了乡镇事业单位改革与农村公益事业两不误,推进了农村社会经济的和谐发展。其主要做法如下:

●人员分流与农村社会稳定实现和谐

富余人员分流是乡镇综合配套改革顺利推进的首要难题和核心内容,面对诸多困难,湖北2003年先在7个县(市、区)进行改革试点,取得了较好效果。截至目前,该省已有60%的县市、70%的乡镇启动了改革。其中最典型的是襄樊的做法:

温和“消肿”:襄樊市从改革一开始就明确了“全程阳光操作,确保公平公正”的原则。具体做法是:

1.公开运作,把政策交给群众。凡群众关注的改革政策、重点内容、重要环节等,一律通过印资料、发简报、设公示栏等形式公开。

2.公开竞争,让群众把握尺度。乡镇办机关干部和全额拨款事业单位工作人员参加民主测评,当场唱票;测评结果高低排序,张榜公示,择优录用,定编定岗。

3.公正合理,接受群众监督。每个乡镇都成立了由人大代表、政协委员、纪检监察干部等组成的改革监督小组,对改革工作实施全程监督。

4.公正客观,适得其所。该市在改革中明确了自主择业、学习培训、创立闲置资产经营公司、到村(社区)任职、到农业公司工作、轮流离岗创业、离岗退养、辞职等多种人员分流方式,尤其是事业单位人员养老保险制度的建立解除了分流人员的后顾之忧。

“有情”操作:襄樊市改革精简人员的数量和幅度,全国少有。而其进行过程的平稳、顺利,尤为令人感叹。没有一个人上访、告状,没人找组织和领导闹事。其具体做法是:

1.分层突破:先机关,后事业单位;先领导,后干部;先干部,后职工,逐步推进。

2.典型推动:让已经下海的干部现身说法。

3.真情感化:在政策允许的范围内,襄樊各个乡镇尽量满足离岗创业干部的愿望和要求,以争取他们对改革的理解、支持。

4.开渠放水:培植分流载体,创造转岗平台,营造“分得出、留得住、不反弹”的良好环境。

●机构精简与农村发展实现和谐

庙拆了,人走了,但乡村公益事业出现了断档,就会出现一种新的不和谐。为避免这种状况出现,湖北开始了一场变“以钱养人”为“以钱养事”的乡村事务社会化改革,按照“政府招标出资、公开竞选主体、农户签单认可、县镇共同负责”的思路,采取考试、考核、认证等程序,公开认定了一批社会公益事业的服务主体,然后由政府提供资金,通过市场化运作,实行钱随事走,以钱养事。主要模式有:

委托服务型:原乡镇事业单位转制为企业后,乡镇政府提出项目,与企业签订合同,明确经费数额和考核方式,企业按合同提供服务。

定岗招聘服务型:乡镇设置一定的服务岗位,定岗不定人,由乡镇政府或县(市、区)业务主管部门,面向社会公开招聘具有资质的人员,从事公益性服务。

派驻人员服务型:实行“管理在县,服务在基层”,县(市、区)业务主管部门根据需要设置一定的服务岗位,定岗不定人,从有资质的人员中公开招录,签订聘用合同,派驻基层专门从事公益性服务。

湖北乡镇改革呈现出的和谐现象,彰显出了改革操作的适度性和系统性。许多地方的改革之所以会引起震动,造成不稳定因素,并出现农村公益服务的“真空”,主要原因是对基层干部改革的承受度缺乏科学测量和引导,一味怕上访,怕闹事,以及过分担心改革的成本问题,缺乏系统性考量。与之相反,湖北推行温情操作,及时推进职能转变,让分流干部走得顺畅,让农民得到实惠,变疾风暴雨为和风细雨,在改革氛围中实现了和谐。

湖北乡镇农技服务中心办得好:农民和职工都满意

湖北的乡镇改革是全国的一个标本。其中,乡镇事业单位的改革进行得比较彻底,除了一些特殊的事业单位外,原来乡镇的“七站八所”基本上实施了整体改制,人员全部退出乡镇事业单位编制序列,进行社团登记或工商登记。原来的乡镇站所更名为服务中心,站长变成了经理,实行名副其实的自负盈亏。那么,这些新成立的农技服务中心、水利服务中心、文化服务中心等能不能生存下来,能不能正常运转,人员能不能发得了工资,农民能不能得到优质服务?能!数据显示,湖北宜都市红花套镇的农业技术服务中心自2004年12月改制以来,共配备干职工5人,其中农艺师2人,助理农艺师3人,具有大专学历的3人,中专学历的2人。该服务中心因事设岗,责任到人,实行百分考核,绩效挂钩,不断创新内部管理模式和服务方式,服务中心的服务功能、农民的满意度、中心实力、职工个人待遇得到明显改善。主要做法是:

服务功能改善:该中心实行技物结合,全程服务农民,目前已推广配套生物有机肥800吨,叶面肥2吨,推广新种子10吨,新农药280吨,2005年还编发了《红花农技》3期24000份,并向全镇7000余农户发布农产品市场信息。

中心实力增强:转制以后,红花套镇政府变“以钱养人”为“以钱养事”,与农业技术服务中心签订了农村公益性事业承包合同,涉及8大任务,合同金额10.4万元,同时,该中心全年计划经营配套农资金额为98万元,计划创收8万元。截至目前,农资营业额已达80万元,获利润5万元。

为农服务满意:该中心创新服务方式,变过去的被动服务为现在的主动服务,变单一服务为全方位服务,服务质量明显提高,得到了当地农民的交口称赞。

个人待遇拔高:2005年1~6月,中心5名职工人均月平工资达到了1358元,比改制前人均995元增长363元,增幅达36.4%。除了奖金外,职工个人的养老保险、医疗保险、失业保险、计划生育保险、意外伤害保险等均按政策足额缴纳到位。

就像城市服务业一样,农村服务业的问题近年来也日益受到各级领导的重视。但由于受乡镇事业单位改革的影响,在一些地方出现了人心浮动、工作停滞的局面,很多部门人去屋空,农民需要的服务找不到人来落实。湖北省乡镇农村服务中心的经验表明,乡镇事业单位要改革,但目的是把事业单位改得更有事业,更有效益。从红花套镇农业技术服务中心运行半年多的情况来看,农民得到了满意的服务,服务中心实力增强,人员待遇不仅没有降低,反而比以前提高了不少,表明改制是比较成功的。这个成功的标本起码可以解除人们的两个担心:一是解除了人们曾担心乡镇政府缺少启动资金,服务中心有名无实。红花套镇政府用10万元引来了98万元的投资,配套设施也比以前有所改善,政府资金效率放大了,钱没有白花。二是解除了人们担心服务中心经营会出现困难,人员待遇无法保障,造成基层人才流失。实践经验证明,农村服务业是一个值得探索的产业,有极大的潜力,随着农业产业化的推进,其价值会更多地被挖掘出来。

专栏:乡镇事业单位市场化改革的三大效果

一是把原来的“无限责任政府”逐步变成“有限责任政府”。过去,乡镇政府什么都管,无所不包。改革后,乡镇政府的职能主要就是从事上情下达和下情上达,维护本地正常的生产生活秩序,协助和监督县政府职能部门搞好本地的公共服务。

二是政企分离、政事分开,有效转变政府的行政方式。过去,乡镇政府直接投资兴办企业,并通过设立“七所八站”这些由政府直接供养的事业单位来向农村社会提供微观服务。事业单位撤销后,服务性事务按照“养事不养人”的思路,由县级职能部门采取公开招标方式或其他“售买”公共服务的方法交给社会企业、中介组织和个人去做。实践证明,走企业化经营、市场化运作、社会化服务的路子,其效果比政府直接去做更好、农民更满意。

三是以政府的公共服务带动社会化服务体系的建设。乡镇事业单位从政府行政权力有序退出,为各种非政府性质的经济实体和社会中介服务组织的创建与发育提供了宽松的环境和肥沃的土壤。这些经济实体和中介组织顺应市场经济发展的方向,紧密围绕农业生产和农民生活需要,逐步建立起了健全而完善的社会化服务体系,从而促进了社会生产力诸要素的合理配置和农村社会的全面进步。

湖北阳新县“五大经营”盘活乡镇事业单位

乡镇事业单位如何改革,这是目前摆在各级领导面前的一件大事。湖北阳新县洋港镇从2001年开始进行改革,采取保留乡镇事业单位站所和人员编制的办法,通过整合农技站、农机站、特产站、畜牧站、水产站,实行五站合一,组建新的农业服务站,并尝试“五大经营”,使原来负债20多万元、欠发55名干部职工工资缺口20多万元的农技服务站变成现在固定资产200万元,2004年经营收入达1336余万元,职工年均工资1.32万元,最高2万多元的综合性农技服务站。其主要做法是:

(1)农资经营:洋港镇农业服务站下设13个农资销售网点,利用农民采购农资时机,及时开展技术咨询、新品种推介和实用技术宣传,把农资销售点办成与农民面对面交流的科技窗口。

(2)科技经营:农业服务站通过开展植保承包、牲畜防疫承包、机耕承包等多种途径,实现技术服务由产中向产前、产后延伸,签订服务合同,实行风险共担、利益共享。

(3)租赁经营:农业服务站充分利用技术优势,集中租赁农产品基地,作为建在乡村、面向农民的农业科技实体。

(4)流通经营:农业服务站在推广新品种、新技术时,坚持以市场为导向,通过与农户签好订单合同,实行保底价收购农副产品,一方面专门成立经营专班,外出联系农产品流通,及时掌握全国各地粮油市场信息,并反馈指导农户生产;另一方面加强与大客户联系,为农户牵线搭桥,充当“二传手”,畅通农产品的销售渠道。

(5)股份经营:农业服务站以股份经营的形式,积极推行“公司+基地+农户”的经营模式,建基地、办公司、联农户,实现多渠道创收。一是联办基地。主要由一级科技示范户提供土地、劳力,站里提供技术、种子、农资和资金,实行股份合作,联办示范基地。二是创办公司。与联办基地相结合,参与基地生产和经营开发。

目前,各地的乡镇事业单位改革仍在继续进行,其中最主要的改革模式有两种,一种是乡镇事业单位整体转制模式,事业单位人员全部实行买断政策,人员推向市场,同时实行“养事不养人”的政策,从市场购买服务补充农村公益事业,分流人员可自行成立农业技术服务中心。湖北宜都市红花套镇的改革就是采用这种模式,农业服务中心的经营搞得很好。另一种是整合模式,事业单位人员仍实行全额财政工资,乡镇事业单位和人员编制仍然保留,在机构精简后再进行事业单位整合,走经营性与公益性相结合的路子。湖北阳新县阳港镇的改革就属于这种改革模式。目前,重庆、福建等省区乡镇改革也是推行的这种模式。这种改革模式的好处是政府能够充分保障农村公益事业特别是农业技术服务的供给,农业技术服务人员不会流失,可以避免农村公益事业空挂现象,但问题的关键是要创新乡镇事业单位经营机制。所以,鉴于多数地方财政困难,难以负担改革的高成本,乡镇事业单位改革还是要在合理精简和效能的基础上,侧重于资源整合,把重点放在创新经营机制上,通过内部市场化运作,走出农业服务的新路。

专栏:后税费时期农村公益事业6种筹资模式

我国农村已进入一个“后税费时期”,皇粮国税和各种向农民征收的费用完全取消,农民负担彻底减轻,从而为整个农村经济的进一步发展注入了新的活力。但农村在全面小康进程中,对公益事业的发展要求越来越高,而过去农村公益事业主要是从农业税和其他各项收费中支付,免征农业税后,公益事业成了无米之炊。在新形势的要求下,如何加快村级公益事业的建设和发展是一个急需研究解决的大问题。目前,各地也探索出不少有益的筹资模式和建设路子,总体来看,主要有以下6种途径:

●以公共财政为杠杆,推行多元化投入机制

面对农村公益事业建设出现的窘境,国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新,加大向农村的转移支付力度,建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。

典型案例:湖北仙桃农村公路建设采取七条途径筹资。一是实行乡村公路路面改造补助政策。二是纳入市级民工建勤用工计划,分年到位,集中使用。三是加强出租车有偿使用费征收和管理。四是市政府每年拿出财政收入的1%,作为交通建设发展基金。五是强化交通事业的公益性地位。六是采取转移支付中解决一点,“一事一议”政策集中一点,企事业单位集资一点,在外人员捐助一点,争取国家和省市补助一点,公路林地使用权转让收益一点的办法多元化筹资。七是每个市直单位包一个村,修一条油路或水泥路,年底考核验收。

●政府积极引导,调动农民兴办公益事业的积极性

一些地方因势利导,形成了“政府引导、部门帮扶、农民自愿、老板捐赠、民主管理”的农村公益事业运作方式。

典型案例:湖北武穴农村成立“公益事业促进会”。近年来,湖北武穴市龙坪镇五里村胡胜垸17位村民自发组织,成立了“公益事业促进会”,并筹款37.5万元,硬化了环村水泥路,使该村面貌焕然一新。该市及时规范,形成了“政府引导、部门帮扶、农民自愿、老板捐赠、民主管理”的农村公益事业运作方式。

●量力而行,发挥“一事一议”的主渠道作用

“一事一议”是好事,本意是强调通过民主协商筹资筹劳,兴办村内集体公益事业。但由于农民不富裕、不善合作,出现了“事难议、议难决、决难行”等问题。解决问题的关键是政府要以促进农村民主建设为契机,通过完善程序,加以引导和规范。

典型案例:湖北监利县把农村公益事业交给群众代表办。农村公益事业由群众代表牵头办,这是监利县委正在探索的一个模式,目前,已有少数村正在实践。如周老嘴镇大李村出资修路的事,村干部不插手管,全村群众开了两次大会,代表会开了多场,大家选村民当理事长和会计及管施工人员。

●引入市场机制,鼓励支持民营公益事业的发展

在国家财政对农村投入不足,农民投入能力有限的情况下,积极引入市场机制,鼓励支持有能力的私营业主投资兴办农村公益事业也是行之有效的措施之一。

典型案例:广西、宁夏等地成立农业水利合作社。广西横县以奖代补鼓励农民建立农业用水协会。银川市西夏区兴泾镇2005年3月31日成立了农民用水合作社,实现了农民自己“管水”。

●积极引导企业捐助农村公益事业建设

近年来,一些农村先富群体捐助农村公益事业的积极性很高,有的民营企业老板的参政积极性也很高,并出现了以承诺“政治善事”为竞争手段的参政热情,虽然受到一些争议,但基层政府要积极稳妥地引导“富人治村”。

典型案例:企业家捐助农村公益事业已成一种趋势。甘肃发动乡镇企业家投身公益事业。乡镇企业家踊跃为当地希望工程、扶危济困、赈灾助残、见义勇为等各项社会公益事业奉献爱心,回报社会。

●农村以土地换公益事业的办法值得借鉴

目前,很多农村还留有一定机动田,在解决农村公益事业筹资难题上,不少地方把这部分机动田承包出去,利用承包费来弥补公益事业的不足部分,如山西省2004年规定,机动田的受益全部用于农村公益事业建设。

典型案例:大连推行股田制搞农村公益事业建设。2005年,大连市丰荣街道办事处尝试推行股田制改革试点解决农村公益事业筹资难题。具体办法是:村集体从农户那里收回部分耕地,集中代管代营,经营性收入全部用来发展村里的公益事业。在新的条件下办好农村公益事业,政府要做的就是发挥政策的杠杆作用,创造社会事业社会办的软环境。一方面,要尽快完成政府转型,向服务型政府转变,为农村提供更多的服务,政府不能缺位,政府公共财政的职能也要向农村倾斜,并要把农村公益事业的投入列入财政预算。另一方面,在国家财政对农村投入不足,农民投入能力有限的情况下,要探讨多元化投资机制,可以尝试采取一些新的办法,如通过集体大型水利设施的产权改制,让农民组织起来管理水利设施。

基层干部对乡镇改革的6个看法

随着后税费时代的到来,作为2005年农村改革攻坚对象的乡镇机构改革,面临着许多亟待解决的新矛盾新问题。那么,乡镇干部又是怎样看待这场涉及他们自己的改革呢?从2005年3月27日至5月15日,《人民日报》刊发了一组报道,反映了基层干部在农村改革中的所思所想,归纳起来主要有以下6个方面:

一是人员迟减不如早减,宁愿改革的成本大一些。江苏泰兴市黄桥镇党委书记戴仁泉提出建议认为,一些担负一定政府职能的事业单位,如农经站、农机站和农业公司之类的,应该通过合并同类项的办法来精简队伍。从以往的情况看,政府不能长期负担,长痛不如短痛,宁愿改革的成本大一些。关键是要“一碗水端平”,政策面前,人人平等。

二是乡镇的功能只能强化,不能弱化。江苏常熟市沙家浜镇党委书记朱亚辉则认为,乡镇的功能,只能强化,不能弱化;不能只给事权,不给人权和财权,或者是扩大前者,缩小后者。其关键是推进财源分配体系的改革,这也可以看作是乡镇体制改革的一个有机部分。财源的分配,可以考虑减少一个层次,比如,地级市这一级。

三是政府职能要及时转向服务型。山东莱芜牛泉镇党委书记周光学表示,乡镇干部最了解农村,最了解现在乡镇运行机制和体制中存在的矛盾,如果说任何一项改革,都要等着上边下达了“红头文件”再推进,可能就延误了改革的最佳时机。譬如,该市各乡镇普遍将1/3的力量用到招商引资、壮大企业和培植财源上来,19个乡镇(办事处)工作重心由征粮纳税转变为服务经济后,财政收入不仅没有下降,而且增幅均在50%以上。

四是乡镇干部要尽快提高服务能力。如何发挥乡镇干部的服务作用,重庆东泉镇党委书记赵吉昌提供的经验是,乡镇合并后,面对群众办事不方便,要推行“流动式联合办公制度”,即由镇党政办牵头,会同国土、民政林业、财政和农经等部门干部,带上文件、公章,每逢农村赶场天到现场联合办公,为农民办理各种手续、证照,帮农民解决实际问题,这就是村民们所称的“背包政府”。

五是分流干部要有所作为。山东冠县一个镇的原计生办主任结合自己的实际建议,乡镇干部到农村创业同样有作为。他在几年前辞去职务,回到村里当党支部书记,率领村民兴修水利,治沙造林,创办工副业,使一个穷村变成了闻名遐迩的富裕村。

六是乡镇干部中的“4050”人员要扬长避短。辽宁沈阳市新城子区马刚乡党委副书记提出,该乡有在编人员47人,按要求须分流17人。其中主要针对年龄偏大的“4050”人员,这些人大多没有什么技术,但工作经验丰富。“4050”人员和农民与村干部都熟,有时候两家闹矛盾,他们到了以后两边说上几句就好了。

从目前的乡镇机构改革实际情况来看,乡镇机构改革确实不能停留在简单的“一刀切”式的精简上。从上述基层干部的观点和建议来分析,乡镇机构改革必须充分考虑农村的复杂性,要根据各自的实际制定比较合理的办法,关键是要以改革成效来衡量,以农民群众的满意度来考核。在乡镇政府职能转变方面,很多乡镇已经把过去的抓企业转向抓招商引资,由干预转向服务,这些措施值得其他地方借鉴。此外,对于分流人员的再创业问题,有的地方积极尝试设立政府服务中介机构,有的地方在保障分流人员享受基本生活费用的情况下鼓励外出创业,有的地方则推行村干部职业化,鼓励乡镇干部到农村任职,这些都是需要不断探索和总结的,它们是乡镇改革成功与否的关键。

专栏:深化乡镇机构改革要有新突破

湖北省委政策研究室副主任宋亚平认为,乡镇机构改革要继续深化,必须在以下两个方面取得突破。

一是迫切需要基层领导干部解放思想、转变观念。一些县乡领导干部认为撤销“站、所”之后,政府应该承担的社会责任和必须提供的公共服务就没有载体了。这反映出有些县乡领导的思维模式和工作方法还没有从传统中走出来。还有一些干部认为,县乡当前的矛盾主要是发展不够的问题。如果加大招商引资力度,把发展搞上去了,多设几个机构,多养些人也无妨。这是错误的观念。

二是乡镇改革强烈要求县、市、省三级政府上下联动、整体推进。“七所八站”撤销后,作为主管部门的县、市、省三级机构没有动,基层的干部十分担心“下改上不改,改了也白改”。另外,目前县市一级机构臃肿、人员膨胀的问题比乡镇有过之而无不及。仅仅从巩固乡镇改革成果的需要看,也必须推动县、市、省联动改革。

乡镇改革为何成文字游戏?国研中心调查发现主要有三个问题

乡镇机构改革是中国农村改革的难点之一。提出这项改革的任务已经有很长时间,但改革的步履始终不尽如人意。农村税费改革启动以后,本应促进乡镇机构改革,但国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯在河北、山西、山东、浙江等10个省区的20个乡镇进行的实地调查却发现,乡镇改革是一个持续但却无法深入的工作。从表面上看,乡镇机构是减少了,但精简的目标并没有达到,财政开支也并未减少。有些地方,改革没有任何真动作,基本上是文字游戏,精简工作都落实在给上级的汇报材料中。机构改革的目标之一就是减少财政开支。从调查的情况看,这个目标大打折扣,有的甚至南辕北辙。

首先,“社会稳定”是目前乡镇机构改革的重要约束。各级政府都不愿意看到在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外,再增加一支乡镇干部上访队伍。

其次,虽然原则上说机构设置不要求上下对口,但是专项资金、项目等都由上级部门控制,如果乡镇没有这个部门,就要受到种种牵制。这种牵制经常直接表现为得不到上级的专项资金等非常实在的损失。

另外,乡镇本身的扩张冲动强烈,编制约束力极其有限。因为乡镇有自己的财政,能够自己发工资。从根本上说,只要有人员想进来,乡镇领导愿意用,就可以招进来。

对于乡镇机构改革中存在的这些问题,中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英2005年撰文认为,乡镇机构改革将是一项长期的艰巨任务,完成这个任务必须通过全社会的系统性改革。一是要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定,并形成全国性的或地方性的法律,以减少行政官员对资金使用的自由裁量权;二是要扩大乡村民主政治,把乡镇主要官员的任免权力真正交给农民或乡镇人民代表大会;三是要积极培育农村民间组织,包括农民的经济组织和社会组织,由这些组织承担一部分公共管理工作。

近几年的乡镇改革似乎取得了很大成效,但放在农村税费改革和减轻农民负担的层面上来看,确实相差很远。不少地方也一直在进行探索,但收效甚微,其根本原因在于财政体制改革不到位,其中财政软约束是其突出的表现。乡镇机构改革的成果必须真正体现在减少财政支出上。为此,必须加大财政预算约束力,切断乡镇编外机构和人员的财政经费拨付,严格实行人员经费财政包干制度。只有这样,乡镇机构改革才有压力和动力,政府一把手的责任才能真正落到实处,才能从根本上认识到改革也是发展的道理,也就不会怕这怕那或随意进人,进而收到实效,从根本上走出“边减边增”的怪圈。当然,要想从根本上解决问题,还要从体制、机制等根本性问题入手,需要充分考虑乡镇机构的职能是否符合基层政府在新形势下的新要求,公共服务能力是否能有较大的提升,考虑最终成本和收益的比较,而不要只是把眼睛盯在短期内裁了多少人、撤了多少机构上,要紧的是能否触动权力的生成机制和运行机制。

乡镇改革的“福建经验”为什么被看好

乡镇改革是农村综合改革的重头戏。由于各地所面临的实际情况千差万别,因此所实施的改革策略也不尽相同。综合媒体报道,现已出现了很有借鉴意义的“湖北经验”和“江苏经验”,其中,2005年8月2日的《人民日报》对福建省进行的大规模的乡镇机构改革的报道很值得关注。在同样面临钱从何处来,人往哪里去,权该怎么用三大问题的情况下,福建另辟蹊径,很好地解决了这些问题,并积累了很有价值的实践经验,可称之为“福建经验”。

解决钱从何处来的问题:留足增量,管好存量。针对乡镇严重的负债问题,从2002年起,福建首先停止了省对县级的所有增量集中,并把增量全部留在县市,从而使福建省乡镇财政供养人员年人均支付财力由2001年的1.23万元,增长至2004年的2.56万元。其次,留足补足该给的,也要管好用好到账的。福建2005年对一些经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,实行县财政统管;对一般乡镇,在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批不变的前提下,推行“乡财县管”、“村财乡管”。

解决人往哪里去的问题:只出不进,总量控制。面对减人困难,福建双管齐下:一方面,重新科学设置乡镇党政机构和岗位,福州市从2005年初开始建立核编数据库,实行总量控制,对乡镇定编定岗定人,采用实名制,并规定5年内乡镇人员只出不进;另一方面,按新颁布的行政许可法要求,在条件成熟的地区设立综合行政执法局,执法部门整合为一。

解决权该怎么用的问题:下到村里,服务农家。改革后不是没事干了,而是要干的事更具体了。福建让乡镇干部们从机关走出去,实实在在帮农民解决难题。主要经验有:一是网络化服务:漳州农村构建的“三级核心网络”,即依托乡镇党政综合办,部分乡镇党员下到村里,由村到组(村民小组)、由组到户,结成三级网络,服务农民;二是“三线工作法”:龙海市颜厝镇的实践经验是,镇干部的工作分成工业经济线、综治稳定线、农村农业线三条线,做到了专职、专业、专心;三是专职驻村:晋江市一镇机关共有110名工作人员,这些干部现在的新工作是“专职驻村”。一些干部认为,驻村辛苦,却长本事。

乡镇改革晚改不如早改,湖北、江苏、福建等地就走在了全国的前列。对比这些地方的经验可以发现,“湖北经验”的核心内容体现在人员分流上,即实行事业单位改制,为分流人员购买养老保险的办法,彻底将这部分人员分流,甩掉包袱,并推行了“养事不养人”的办法,江苏省也进行了类似的尝试。而福建的显著变化是该省乡镇财政供养人员年人均支付财力不仅没有降,反而有所增加,这是一个很典型的例子,这说明乡镇改革虽然在基层运作,但要采取“自上而下”的方式推进,省市财政负担了一定的改革成本。因此,增量有了,乡镇人员不一定非要分流出去,更重要的是要让这些人员有事干,创新服务农村的长效机制,这就是福建经验的精髓。需要注意的是,类似福建的做法,其他地方要借鉴科技部2005年重点推广的“科技特派员”制度,让乡镇人员通过一定的方式与农户结成新的双赢模式。

河南虞城县乡镇先合又分“开倒车”现象应反思

乡镇机构改革是2005年农村改革的一个攻坚任务。但作为河南省乡镇撤并动作最快的河南虞城县,在2002年4月合并3个乡镇以后,由于人员、债务等问题难以圆满解决,在2003年4月又分开,合并后的乡镇只运行了1年时间。据《半月谈》记者2005年的调查,造成这次乡镇撤并尴尬局面的主要原因有很多。

一方面,乡镇机构庞大,人员精简困难。由于工资发不下来,再加上合并乡镇都负有几百万元的债务,干部职工成天打着标语到市里上访,政府实在左右为难,最后只好“各回各家”。

另一方面,乡镇财政缺口大,债务负担不平衡,也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。欠账那么多,上级不管,集体没有,又不敢向群众伸手。经过几个月的“磨合”,最后还是决定“好合好散”。

2005年是改革攻坚年,乡镇机构改革可以说是整个农村改革的关节点,这对县市领导是一个巨大的考验。解决人员分流和财政包袱难题需要时间,更需要基层经济的发展和改善治理的种种实践。问题的关键是,要想减负,必须减人;要想减人,必须转变职能。2005年中央已出台不少关于乡镇机构改革的优惠政策,特别是对解决乡镇财政债务包袱问题划拨出了专项资金,但具体工作还要靠在基层的创新,避免简单的“一刀切”式的乡镇撤并,着力从机制上进行整合,从利益上进行重组,从效率上进行优化,使乡镇合并取得1+1大于2的成效。另外,乡镇合并还要注意与县直机构改革实现良性互动,进一步理顺体制、机制,加快人员分流。在这方面,湖南衡阳县把县乡放在一起整体考虑,利用县直人员分流减少的财政负担来统筹整个改革工作,从而有效地减轻了乡镇政府的财政和人员包袱。

专栏:乡镇改革的“襄樊经验”

目前,我国农村开始进入综合改革新阶段,乡镇改革仍是摆在各级党委、政府面前的艰巨课题。其中,人往哪里去?钱从何处来?工作怎么干?是三个焦点问题。由于众所周知的困难,不少地方在乡镇改革的问题上玩起了“文字游戏”,群众很不满意。《经济日报》2005年曾刊发的一组系列报道,介绍了湖北襄樊市乡镇综合配套改革的做法,分别从富余人员分流、财政资金运转和乡镇职能转变三个侧面总结了该市的改革经验,推出了独特的“襄樊经验”,引起了很大的反响,现将其中要点综述如下:

●三种手段顺利分流富余人员

富余人员分流是乡镇综合配套改革顺利推进的首要难题和核心内容。改革前,襄樊市乡镇一级实有工作人员7167人。改革后,核减为3380名,精简幅度达52.8%。基本做到了走的顺畅,留的满意。其主要做法有以下几个方面:一是阳光作业。①公开运作,把政策交给群众。②公开竞争,让群众把握尺度。③公正合理,接受群众监督。二是温和“消肿”。明确了自主择业、学习培训、创立闲置资产经营公司、到村(社区)任职、到农业公司工作、轮流离岗创业、离岗退养、辞职等多种人员分流方式。三是操作有情。分层突破:先机关,后事业单位;先领导,后干部;先干部,后职工。典型推动:让已经下海的干部现身说法。真情感化:在政策允许的范围内,各个乡镇尽量满足离岗创业干部的愿望和要求。开渠放水:培植分流载体,创造转岗平台。

●四大措施确保财政资金正常运转

襄樊市委、市政府确定了“自费改革为主,上级支持为辅”的重要原则,各县市通过各种渠道筹措资金。具体做法是:一是节流,提高财政资金使用效率。严格卡住进人关口;实行“乡财市管乡用”;乡镇一级推行政府采购;深化职务消费改革,全部实行货币化管理。二是开源,调动乡镇积极培植财源。合理界定县、乡政府事权范围,明确县、乡财政支出责任。三是转制,市场手段强化公共服务。政府依据市场法则和需要的服务内容,确定出资数额,通过公开招标,与包括企业化改革后的乡镇事业单位在内的市场主体签订有法律效力的合同。四是联动,加大各级财政转移支付。湖北省将通过政府贷款筹集资金,用于乡镇事业单位个人基本养老保险。

●三个转变促进乡镇转型

取消农业税后,基层干部的确有一种被“解放”的感觉,但也感到有些困惑和茫然。为此,该市把精简机构与转变乡镇政府职能有机结合,使精简成为促进乡镇工作改革的又一契机。主要转变有以下三个方面:

一是变“向农民伸手”为“帮农民致富”。主要体现在以下几个方面:①依法贯彻落实基本国策;②调整农村经济结构,带领农民致富;③构建和谐社会等。

二是变群众“跑”为干部“跑”。将力量转到为民服务上来,转到营造环境上来,转到加快发展镇域经济上来。

三是变“以钱养人”为“以钱养事”。站所转制后,其债权、债务、资产、人员随单位走,并由政府出资购买公益服务,变“以钱养人”为“以钱养事”,这在全国也是创举。

“襄樊经验”之所以值得肯定,是因为这里的改革动手早、力度大、主动性强、效果好,可以说这样改革是基层干部的一次思想洗礼和乡镇干部改革承受能力的一次加压实验。总的来看,我们的乡镇干部是具有改革承受力的。襄樊改革最宝贵的经验有三个:一个是改革的系统性。该市的改革从乡镇改革的三个关键环节寻求突破口,具有整体性,避免了“按下葫芦浮起瓢”现象的发生,人少了、钱多了、事好办了,体现了“1+1+1>3”的效果。否则,机构换块牌子,人员还是老人员,或者是人减了,财政开支却增加了,负担一点也没少,或是机构合并了,职能没转变,服务跟不上,效果可能是“1-1=0”。另一个是改革的联动性。许多地方没有勇气实施站所转制,就是因为乡镇没有钱,而襄樊的改革不仅得到了湖北省政府的支持,还在全市范围内推行分级财政分担制度,使改革有了坚实的基础,避免了改革的“孤岛效应”。此外就是改革的适度性。许多地方的改革之所以会引起“地震”,造成不稳定因素,主要原因是对基层干部改革的承受度缺乏科学测量和引导,一味怕上访,怕闹事,反而缩减了这种承受力的“受力范围”,而襄樊市先开渠,后放水,让分流干部走得顺畅,变疾风暴雨为和风细雨。所以,只要抓住系统性、稳定性、适度性的三个关键,就抓住了改革的牛鼻子,改革便可以顺利展开。

撤乡并镇后闲置资产浪费严重

近几年,我国进行了大规模的乡镇撤并工作,仅1998年至2002年5年内就撤并了7400多个乡镇,撤并率逾15.7%。一批乡镇撤并后,留下了许多闲置的机关办公楼、干部宿舍房、土地等。据相关调查显示,截至目前,除少量资产被廉价拍卖转让外,更多资产长久闲置,浪费惊人。在乡镇撤并、精简机构过程中,有关部门更多关注的是这项工作的减负效应,而对已撤乡镇原有多少国有资产、盘活变现多少、有多少正闲置浪费,大都心中无底。

湖北省农村工作办公室农村政策处的负责人表示,乡镇政府及乡镇财政所、农技站等“七站八所”所需的办公设施和干部住房、集镇基础设施建设等投入也不少,估计每个乡镇的行政事业性资产大约上千万元,一些地处深山的贫困乡镇也有几百万元这类资产,廉价出租、转让和无偿划拨出来的资产居多。

华中师范大学研究农村问题专家项继权教授认为,乡镇的布局和设置应使管理的幅度和效益不仅能够满足政府对社会管理的需要,还要满足农村社会群体对公共产品和政府行政服务的需要。乡镇如何设、设多大,都要科学研究、合理安排。

撤乡并镇是我国农村税费改革的一项重要工作,做好撤并善后工作特别是盘活闲置资产是基层政府所要面对的一个棘手问题。除了人员的安置外,要注意做好固定资产的重新配置。事实上,这些资产的盘活恰恰可以与人员的分流相结合,通过体制和机制转换,把这些资产配置到市场中去,变成吸引分流人员的条件,变成这些人员二次创业的基础和平台。可以尝试把闲置资产配备成乡镇服务实业机构,为分流人员二次创业提供先期场地建设和设施配套,解决分流人员创业启动难题,变包袱为动力,各地可根据实际深入研究探讨。

加快禽流感背景下的农村兽医管理体制改革

2005年10月以来,各地连续发生的禽流感疫情,不仅考验着各级政府的应急措施的实施,而且从深层次折射出地方兽医管理体制尤其是乡镇畜牧站所改革的得失与成败。发生在辽宁黑山县的禽流感,由于当地的疫情防治工作更多地由兽药店的工作人员担任,既负责诊断症状,又负责销售兽药。这种基层畜牧防疫体系模式被称为“一体化模式”,主要以辽宁和山东地区为代表,其运行机制是“预防和治疗”一体化,兽医承担了政府监管和疾病防治工作,具有“一专多能”的特点。随着黑山县假冒伪劣疫苗的出现,这种模式受到了普遍质疑。黑山八道壕镇上的兽药店在疫情爆发后几乎全部关门大吉,“老板们跑的跑,抓的抓”,此外尚有当地动物检疫人员因涉嫌违法被警方传唤的案例。

2005年11月11日,农业部正式对外公布,湖北京山县被确定为禽流感地区。这引起了当地政府的不解。因为在2004年湖北全省先后有10个县市爆发疫情的情况下,该县没有一例禽流感。据悉,2004年该县在防控禽流感方面取得了很大成绩。其被农业部当作样板向全国推广的“县级统费、镇级统防、防治分离”的“两统一分”畜禽防疫新模式,还被称为“京山模式”。其核心是,按照“市场化运作、养事不养人”的原则,实施畜禽防治公益性职能与经营性职能的彻底分离,将防疫检疫等公益性职能由政府统一实施,把疫病诊治等经营性职能交给市场。在这个前提下,镇一级政府成为畜禽防疫实施主体,负责组建乡镇防检组,负责本地动物防疫检疫等公益性职能的实施;对动物疫病的诊疗、阉割、饲料经营等服务和经营性职能完全放开,实行市场化运作。而乡镇防检人员根据乡镇大小、畜禽饲养量、农户密度和交通状况按比例配置,防检人员定岗、定员不定编,合同一年一签订,实行动态管理。该县将原由县、镇两级分级预算的防疫经费,全额纳入县级财政预算,建立了动物防疫基金,统筹管理,畜禽疫苗、免疫标志、防疫器材等物资也由县里统购。这种模式的创新之处在于发挥了市场的作用来做好畜禽防疫工作,但为什么在2005年的禽流感疫情中,这些环节仍然出现了不少漏洞?

湖北和辽宁两地疫区的状况集中反映了中国农村禽流感预防环节中的问题。有鉴于此,国务院已发布《重大动物疫情应急条例》,农业部也颁布了防控禽流感的《应急实施方案》。但是,除了应急外,常规性的农村动植物防疫体系的建设也是一个特别值得注意的课题。这个体系怎么建?由于市场化运作的局限性,农村防疫工作必须形成行政和业务部门双轨运行、齐抓共管的局面。从更广的面上,这种双轨运行,齐抓共管的模式要推广到整个种植业和养殖业的管理体制改革,地方政府要及时出台相应的改革方案,建立健全行政管理、执法监督和技术支持体系。11月26日,新疆维吾尔族自治区动物防疫体系建设暨兽医管理体制改革工作会议披露,该区正式出台兽医管理体制改革方案,按照“精简、统一、效能”和“整合区级、精干地州级、加强县市级、充实乡镇级、扶持村组级”的原则,决定成立自治区兽医局,在区、地、县三级分别组建动物卫生监督所。乡镇畜牧兽医站挂动物防疫检疫站牌子,作为县市动物卫生监督所的派出机构。乡镇畜牧兽医站的人员、业务、经费由县市兽医行政管理部门统一管理,乡镇政府负责其日常行政事务管理。村级“两委”班子中要有一名成员负责动物防疫工作,配备村级动物防疫员。这样的改革方案建立健全了基层兽医行政管理、执法监督和技术支持三类工作机构,给地方畜牧事业单位市场化改革加了一道安全阀,很值得其他地方借鉴。

强镇扩权 佛山高明区实行镇街属地化管理

继一些省市提出“强县扩权”后,佛山市高明区2005年召开区委九届五次全体(扩大)会议,出台了《中共佛山市高明区委关于加强农村基层组织建设的若干意见》等多个政策文件,将更多的区级权力下放到镇街一级,开创了“强镇扩权”改革的局面。按照新出台的《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》规定,属地管理的内容主要是:

(1)条块结合、以块为主。“条块结合、以块为主”是该区属地管理的一个基本原则,也就是说管理职能将以“块”即镇街为主,权力已经下放的“条”即区级部门并不能因此高高挂起,而是有责任协助“块”进行管理。属地管理后将形成区、镇街、村居“分工科学、责权明确、务实高效、运行有序”的“两级政府、三级管理”的城乡管理体制。具体规定有:除法律法规另有规定外,凡涉及镇街职责范围内的管理权,区直部门都要采取委托或明确职责等形式直接赋予镇街,以确保镇街的权责统一,实现城乡管理重心下移;同时,所有的企业与机关和企事业单位的离退休党员、企业下岗党员等也将实行属地管理。

(2)财政将向镇街倾斜。此次该区下放的权力多数是社会事务的权力,不涉及到利益。属地管理后,镇街感觉压力增加的一个最直观体现就是财政压力。为此,该区政府提出了“费随事转、事随责转、责随权转”和“权、责、事、人、财”相统一的要求。该区已经明确了财政将向镇街进一步倾斜,新的区镇(街)财政分成体制已制订,并已于7月1日起正式实施。

(3)属地管理的8大内容。①所有企业实行属地管理;②机关和企事业单位离退休党员、企业下岗党员实行属地管理;③以“社区管理、单位负责”为原则,人口与计划生育属地管理;④社会治安综合治理工作按“条块结合,以块为主”实行属地管理;⑤安全生产监督管理实行“属地管理和分级管理相结合,以属地管理为主”的原则;⑥消防工作实行属地管理;⑦信访工作实行“属地管理,分级管理,谁主管、谁负责”的原则,实行属地管理;⑧中心城区的环卫、园林管理、污水处理、路灯管理、市政工程管理、公园管理等市政管理街道办事处实行属地管理。

据权威部门的统计显示,截至2004年9月30日,我国的乡镇数为37166个,比1995年减少了9970个。撤乡并镇成为目前推进速度最快的一项改革。但从目前不少地方的现状来看,地盘扩大了的乡镇并没有完全实现改革的初衷,反而由于管理体制不顺和乡镇债务的重压,到了难以为继的地步。总体来看,乡镇一级政府目前还是延续计划经济时代的体制,存在着事权与财权的不统一和城市管理中的职能的虚化。此次高明区的属地管理,从“扩地盘”过渡到“扩权利”,走出了“强镇放权”的新路子。很明显,随着更多区级权力的下放,更多的管理职能压在了镇街肩上,这种角色转换可能要比区划调整带来的挑战更大。区划调整是整合资源,属地管理也是整合资源,更多区级的权力下放到了镇街,政府的管理重心下移、前移了,将更能激活乡村经济活力,也反映了当前城乡统筹发展的趋向。

镇党委书记“组阁”中组部调研新都经验

党代会常任制试点的突破是四川省2005年大力推进的重点改革之一。与此同时,在四川激活的一连串党内改革试点,如党委书记直选、党委全委会票决干部、减少党委副书记职数等正在该省的市州县和乡村有步骤地全面铺开,这使得四川在一定意义上成为了基层党内民主改革的“试验田”。据悉,中组部一个调研小组2005年在对成都市新都区正在进行的基层党内民主实验调查后,给予了积极评价。四川省委书记张学忠也对新都区的改革给予了较高评价。截至目前,新都区在2年时间内完成了镇村两级党委书记的公推公选,全区11个镇、299个村的党委(支)书记全部由党员公推直选产生,从而在新都区结束了镇村党委书记委任制的历史。而更为突出的是,新都区在镇党委书记当选后,不仅可以“组阁”,镇长的人选都可以由书记提名,若干年后经评定群众满意,离任时还能拿到50万元奖励。这种“权利”构架引起了国内媒体的广泛关注。

“组阁”:在制度设计上,新都区赋予了当选镇党委书记提名镇党政领导班子人选的权力,可以提名镇长、镇党委副书记和副镇长的人选,改变了以前镇长、副书记、副镇长人选由上级提名的惯例。该区区委组织部长表示,这个“组阁”并非走过程,全区11个镇的党委书记提名的人选都获得了区委组织部门的认可和通过。被提名人选当然要符合干部选拔任用准则,并要在组织部门备案。

奖励:按照该区公推公选的镇党委书记考核奖惩办法的规定,对公推公选的镇党委书记的年度和任期工作实行量化考核,总分值为100分,其中,群众评价占60分,区委评价占20分,目标考核20分。镇党委书记在年度考核中综合得分名列区前三名的,由区委一次性奖励6万元;年度得分在60分以上的奖励5万元;镇党委任期满5年,由区委一次性奖励20万元,并记三等功一次。这样,如果年度和任期考核都达到目标后,就可以得到50万元。

实际上,四川的基层民主政治改革步伐一直走在全国前列。1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡产生了中国第一个直选乡长。2002年12月,四川雅安举行了中共历史上第一次县级党代表直选。包括新都区在内,四川已在10个市州的45个乡镇开展了乡镇党委书记“公推直选”试点。该省七成以上的村采取“公推直选”方式产生村党支部书记。成都基层改革的实践告诉我们,基层改革不能只停留在“选”字上而缺乏相应制度建设的跟进,否则辛辛苦苦选举后,执政方式和管理模式仍然没有改变,公推公选就失去了应有的意义。新都改革的特点是,明确了权力对谁负责和权力如何监督的问题。被提名的乡镇班子成员必须对乡镇党委书记负责,而乡镇党委书记则要对选举他的党员和群众负责,群众成了最后的监督者,还享有罢免权。另外,乡镇党委书记“组阁”有利于平衡责权的关系,促进改革的深入进行。但另一方面,乡镇党委书记的“组阁”,还需要法律和政策上的进一步支持,毕竟乡镇长从理论上还是人大代表选举产生的,还是应该由乡镇人大来提名。

来源:中国政务信息网