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兰州构建多元投融资体系研究

时间: 2017-05-09 20:11:03来源: 作者: 阅读:

兰州构建多元投融资体系研究

兰州市人民政府研究室课题组

内容提要】深化投融资体制改革,拓宽投融资渠道,构建多元投融资体系,不仅是缓解兰州经济社会发展资金紧张的客观需要,也是加快实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的重要举措,更是全面推进现代化中心城市建设的必然之举。近年来,兰州紧紧抓住国家深入推进西部大开发、支持甘肃经济社会发展和省委新的区域发展战略出台等重大机遇,在构建多元投融资体系方面进行了积极探索,出台相关政策,搞好改革试点,盘活存量资产,做大新增资产,积极营造良好的投融资环境,为全市经济社会发展提供了有力支撑和可靠保障。但与发达地区相比,我市投融资体系整体上还存在实力较弱、规模较小、机制不活、融资能力不足等亟待解决的问题,与日益增长的投融资需求不相适应,在一定程度上制约了发展的步伐。因此,构建政府主导、政企分开、社会参与、市场运作的多元投融资体系,对我市加快发展方式转变、促进产业结构和经济布局调整,实现经济社会率先跨越发展具有重要意义。

关键词】兰州;多元投融资体系;研究

多元投融资体系是一个地区拓展投融资渠道,发挥政府引导金融资本、社会资金共同参与城市建设的重要载体。近年来,兰州在构建多元投融资体系方面进行了有益探索,出台相关政策,积极试点创新,营造良好投融资环境,致力破解城市建设资金瓶颈,促进了城市资源的有效整合和合理流动,为加快实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略,推动全市经济社会率先跨越发展提供了有力支撑和可靠保障。

一、兰州构建多元投融资体系的重要性、必要性和紧迫性

多元投融资体系是市场经济体系不可或缺的重要组成部分,是政府调动各类资本促进经济发展的平台和载体。发达地区经济腾飞的成功经验告诉我们,哪里越早建立多元投融资体系,哪里就能在发展中赢得先机;哪里的多元投融资体系越健全,哪里的综合竞争实力就越强。当前,兰州处在发展的关键时期,面对新形势、新任务、新机遇、新挑战,解放思想,大胆创新,加快构建符合兰州实际的多元投融资体系,对于推动兰州跨越式发展具有十分重要而紧迫的现实意义。

(一)构建多元投融资体系是实施“再造兰州”战略的重要保证。作为政府财力相对薄弱的经济欠发达地区,资金短缺成为长期以来制约经济发展的主要瓶颈。兰州投融资体系建设相对滞后,融资渠道少,融资能力弱,融资方式单一,运用外部资金、社会资金、民间资金促进经济发展的手段较为欠缺。特别是随着市委“再造兰州”战略的实施,兰州新区的开发建设、旧城区的改造更新、多元支柱产业的培育发展等工作的全面推进,兰州迎来了前所未有的开发建设高潮,在这种情况下,资金供需的矛盾则显得更加突出。因此,加快构建多元投融资体系,通过对政府资金的资本化运作,发挥政府资金的引导作用,鼓励外部、社会及民间资金的及时跟进,使投资总量得到迅速放大和扩展,满足重大建设项目对资金的需求,则成为保障“再造兰州”战略顺利实施的先决条件和迫切需要。

(二)构建多元投融资体系是国有或公共资源、资本、资产、资金效益最大化的主要实现形式。国有或公共资源、资本、资产、资金是我们没有用足用好甚至长期忽视的一笔巨大财富。由于兰州多元投融资体系尚不健全,既缺乏一体化的管理,又缺乏市场化的运作,导致国有或公共资源浪费,资产低效、资金分散、资本缺位的现象较为突出,资本聚集和转化能力落后于经济和社会发展的需要。因此,积极推进国有资产管理体制改革,全面清理、整合、盘活国有或公共资源、资本、资产、资金,提升融资主体信誉,充分发挥和利用多元投融资体系的平台作用,按市场经济的内在要求,组织推动各类生产要素进行市场化的资本运作,为全市经济社会发展提供不竭动力,为社会催生和创造新的财富,才能够实现资尽其用、财尽其力。

(三)构建多元投融资体系是政府增强经济调控能力的重要手段。引导外部资金、社会资金和民间资金投向主导产业、中小企业、经济落后地区,推动产业结构优化和城乡区域同步发展,是政府在市场经济条件下发挥市场对资源配置基础性作用的同时,进行宏观调控必须掌握的基本职能。尤其在“十二五”乃至更长一段时期,“转变发展方式”成为经济工作的主线,政府调控经济发展的职责将进一步增强。就兰州而言,要实现经济转型,根本改变经济结构不合理、地区发展不同步、城乡发展不平衡的局面,必须加大政府对经济的调控力度,充分运用多元投融资体系的机制作用,引导投资趋向,有效解决重大项目开发建设、多元支柱产业及战略性新型产业培育发展、产业结构调整升级、科技创新、中小企业扶持、三农工作等对资金需求, 才能够推动经济均衡、协调、持续、健康发展。

二、兰州构建多元投融资体系的现状

近年来,兰州市紧紧抓住国家深入推进西部大开发、支持甘肃经济社会发展和省委新的区域发展战略出台实施等重大机遇,在投融资服务体系建设上做了大量的探索和促进工作,积极营造良好的投融资环境,不断加大对市内企业的扶持力度,市区内企业融资能力不断提升,区域创新能力持续增强,为我市经济快速发展提供了支撑。作为我市唯一的市级城市建设与发展的投融资平台——兰州市城市发展投资有限公司,近年来抢抓开发性金融支持城市建设机遇,积极创新融资方式,加大城市建设投资融资力度,综合运用城市资源提升融资能力。按照现代企业制度要求,建立多元化建设投融资机制,探索实践以市带县城市建设模式,整合城市公用资产、基础设施资产和无形资产等资源,盘活城市存量资产。多渠道筹集建设资金,通过发行城市建设长期企业债券,与金融机构建立战略合作关系,组建完善县区二级融资平台公司等举措,提高城市建设项目融资市场化程度,实现了城市建设融资工作由间接融资向直接融资的转变,有效降低了融资成本,加快了城市建设步伐,在城市基础设施建设、治理城市环境、改善民生、加快城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。截至2010年底,公司以银行借款、发行企业债券等形式共融资255亿元,账面资产总额达到286亿元。“十一五”期间共筹措资金190多亿,累计完成工作量投资170多亿元,承担了全市城市基础设施项目计划 80% 以上的投资建设任务,先后完工并交付使用160项城市基础设施项目,正在建设和办理前期手续70多项。尽管我市城建投融资平台发展较好,但是,面对“十二五”加快推进兰州率先跨越发展,全面建设小康社会的关键时期,市内尤其是新区内企业发展不断增长的投融资需求,我市在构建多元投融资服务体系方面还面临诸多的困难和挑战,并成为影响兰州加快发展的突出障碍。主要表现为:

(一)融资运作模式落后。一是投融资主体单一。我市目前投融资主体较为单一,市城投公司、城建、财政部门分别承担土地储备及城建项目的筹资、建设、资金监管职能,融资、建设、管理三者分离,不利于提高资金使用效率。且市级城建投融资平台实质上还属于政府运作,造成资金风险集中在政府部门,超高的负债率和对土地的依赖性对今后发展极其不利。二是投融资主体协调性较弱。市级城建投融资平台目前为准行政性质的机构,主要负责城市土地储备、资产经营、项目建设和融资开发工作,任务繁重,涉及部门多,协调难度大。加之相关部门利益交叉、管理条块分割、协调配合不够紧密,较大程度上影响着融资工作的效率。三是投融资风险逐年加大。城建投融资平台所筹资金主要通过国家开发银行及其他商业银行借款取得,单一的融资渠道和融资模式,致使还本付息金额逐年增加,抵抗融资风险的能力持续降低,财务风险难以控制。同时,由于责权利不对称,还款措施和制度保证不健全,造成债务约束机制软化,加大了政府及其投融资平台的债务风险。

(二)项目建设资金短缺。实现兰州率先跨越发展和实施“再造兰州”的目标,项目建设资金需求很大,远远超过我市可用财力,而现行的融资模式对财政的依存度过高,城市基础设施建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来支持,由此加重了财政负担。市级城建投融资平台尽管在上半年已归还银行到期贷款本息17.66亿元,但仍有23亿元需要下半年筹措偿还,再加上今年需要完成的67亿元项目开发建设投资,全年需筹措资金总量接近110亿元,才能维护其资金链安全和项目建设需要。

(三)融资难题日益凸显。去年以来,国家大规模清理整顿地方政府投融资平台,金融机构禁止给公益性项目新增贷款,并要求对以前年度贷款也要“逐包打开、重新审核”,严禁“以贷还贷”,因此今年我市城建投融资平台在项目建设中面临“融资难、难融资”的问题非常突出。具体表现在以下3个方面:一是国家政策收紧。国家金融政策明确规定,地方政府性融资平台公司除了保障性住房项目以外,公益性项目不能从银行获取贷款,而今年城建计划安排投融资主体融资的项目,多数为公益性项目,无法从银行获取贷款。二是抵押物严重不足。城建投融资平台储备的土地既要按计划供应,又要为贷款做抵押,存续贷款的抵押物尚未解押,再申请贷款需要以相等的抵押物来置换,或者配套新的抵押物,目前继续融资的抵押物严重不足,项目融资十分困难。三是项目资本金不足。目前已经贷款的重点项目,如南山路项目因资本金不能同比例到位,使承诺的贷款资金无法使用,工程进度受到严重影响。

(四)资产盈利能力不高。一是平台资产质量不高。城建投融资平台以公益性的城市基础设施建设为重点,其资产盈利能力较差,难以通过市场化经营形成盈利能力强的资产,而这些资产恰恰又是城建融资的主体,由此背上了巨额的债务。由于自身“造血”功能不足,没有稳定的收入来源,不具备偿债能力,在很大程度上制约了资产的保值增值。二是融资渠道不畅。我市目前利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式较少,挖掘政策潜力,用足、用好、用活金融政策不够。虽然政府近年来也着力支持该类融资途径,但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束,使得该类融资比重一定时期内难以有较大的突破。三是城市公共资源未能有效整合。目前,相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中,缺乏市场化运作手段,使用效率低下,造成城市公共资源的流失和浪费。

(五)管理运作手段落后。一是法人治理结构不完善。政府把城市资产无偿划拨给城建投融资主体,以达到城建项目贷款所需的资产规模与贷款条件。投融资主体筹措到资金后再将资金转给各项目法人进行建设,实际上还是政府负债,公司化运作没有全面形成,法人治理结构仍然落后,无法有效防范政府投资风险。二是现代企业制度规范尚未建立。城建投融资主体缺乏现代经营管理理念,经营效益普遍较差,发展后劲不足,管理模式滞后,导致投资效率低下。三是人才资源匮乏从整体情况看,以市级城建投融资平台为支撑的投融资服务系统人才总量不足,人才队伍技能结构不合理,缺乏具备投融资、资本运营、市场分析等方面的专业人才。

三、外地城市构建多元投融资体系模式

现代经济发展进程中,多元投融资在国内外得到广泛的运用,成为政府配置资源的重要手段。近年来,国内许多城市在构建多元投融资体系方面进行了积极探索。尽管各地区经济运行、政府政策目标、社会文化等方面有诸多不同,但都取得了一定经验。其中,上海市、济南市和西安市的改革富有新意,效果较好,为我市打造城市建设投融资平台提供了有益的思路。

(一)多类型融资建设模式

上海市通过10多年的投融资体制改革,实现了城市基础设施建设投资主体由单一到多元,资金渠道由封闭到开放的转变,初步形成了“政府引导,社会参与,市场运作”的投资格局。一是设立专门的决策机构。成立由市委市政府主要领导和有关部门负责人组成的市国有资产管理委员会,对上海全部国有资产行使占有权、使用权、处置权和收益权。在城市投融资过程中,委员会的主要职责包括: 高起点、高质量地做好城市建设规划,组织对重大投融资项目的论证与选择,制定投融资的政策与法规,营造投融资市场化运作的良好环境,依法对城市投融资活动进行必要的调控与管理。二是推动投资主体多元化。自2000年上海市大规模推出公共基础设施投资者招商以来,各类投资者,如金融机构、工业生产企业、房地产开发公司、社会基金组织等,直接参与了城市基础设施建设投资,投资主体趋向多元化。三是采取多种融资手段。充分运用市场机制,采取多样化的投融资模式筹集城市建设资金。主要融资方式包括:政府出资、国际资本市场融资、发行城市建设债券、市政设施部门专营权有限期出让、组建上市公司、吸引大型企业投资设施建设、融通社会基金、向国内金融机构短期贷款及基础设施信托等。如通过发行浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等,建设了浦东、浦西的高架道路,提高煤气的普及率;运用BOT、TOT等方式融资,建设了上海延安东路隧道复线工程和延安路高架桥东、西段;采取转让南浦大桥和杨浦大桥49%的专营权,筹资25亿元,用于徐浦大桥、沪嘉、沪宁高速公路上海段等项目建设。四是充分利用外资。在国际金融市场上利用外资,建设了地铁一号线、杨浦大桥、污水治理工程、内环线高架桥等重大建设工程。

济南市政府加强投融资管理,提高资金使用效益,防范财政风险,不断建立健全投融资服务体系。一是设置政府投融资领导机构。成立市政府投融资管理领导小组,由市政府主要领导任组长,市财政局、发改委、审计局、监察局和融资平台主要负责人为成员,作为政府投融资管理的决策层。二是建立政府投融资平台。成立“济南市政府投融资管理中心”,作为政府投融资管理的执行层。主要承担按照市政府投融资管理领导小组批准的政府投融资计划,统一对外融资、归还借款。三是健全政府监督机制。财政、监察、审计部门作为政府投融资管理的监督层,依据职能分工,加强对政府投融资的监管。

(二)政策性产业基金扶持模式

西安市依托政府融资平台,多渠道筹措建设资金,有效解决了经济发展与资金不足的矛盾,对于加快基础设施建设、美化城市环境、促进经济发展发挥了重要作用。一是做强市级产业扶持平台。构筑“一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金运作模式,将市财政每年安排的扶持产业发展专项资金,在不改变资金性质、不改变管理部门、不改变使用单位的前提下,市财政全部通过西安控股投资有限公司一个平台投放使用。二是整合区县融资平台。在市级成立县域投资发展公司,将区县的政府融资平台重组为县域投资发展公司的子公司,市县两级通过母子公司形式实施区县级基础设施投融资项目。三是搭建市区担保平台。以市区两级政府性担保公司为基础整合成立担保集团,将各县区担保公司纳入担保集团作为子公司,子公司管理体制不变,对其超出担保能力的项目可申请母公司担保,以提升融资担保服务空间。四是设立产业扶持基金。在高新区软件与服务外包产业的发展过程中,政府设立产业扶持基金,以出资扶持产业发展的重要方式作为引导和支撑,通过项目、企业与资本的有效结合创造价值,从而推动了企业的持续发展和产业的稳步快速增长。

(三)创新型投融资模式

以政府为主导的传统投融资模式创新和民营资本、外资进入城市建设领域为代表的新兴投融资模式,为缓解政府财政资金短缺和城市基础建设需求膨胀的矛盾,加快城市发展注入了新的动力,同时也带动了项目融资新模式的迅速发展,尤以BOT、TOT、BT模式为突出。

1.BOT模式

BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润。特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。基本特征是:私营企业基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权(由招标方式进行);获专营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理,并用取得的收益偿还贷款;特许权期限届满时,项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。

2.TOT模式

TOT(transfer-operate-transfer)即移交—经营—移交,指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式,也是企业进行收购与兼并所采取的一种特殊形式。它具备吸引外资成功率高、减少政府财政压力、提高基础设施运营管理效率的明显特点。目前,在我国TOT模式广泛应用于桥梁、电力、水厂等基础设施项目。

3.BT模式

BT(building—transfer)即建设—转让,指政府利用非政府资金进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。项目工程由投资人负责进行投融资,具体落实项目投资、建设、管理。工程项目建成后,经政府组织竣工验收合格后,资产交付政府;政府根据回购协议向投资人分期支付资金或者以土地抵资,投资人需确保在质保期内的工程质量。BT模式是BOT模式其中的一种变形,此模式适合任何基础设施和开发项目,出于安全和战略需要的考虑,该模式主导下的关键项目必须由政府直接运营。

(四)国内构建多元投融资体系的经验启示

上述三城市改革和创新政府投融资体系,推动财政投融资运作方式多样化的实践,对我们提供了有益的启示和借鉴。一是设立投融资决策机构。成立了由市上领导和有关部门负责人组成的决策机构,负责处理市属国有资产的占有、使用、处置和收益,组织对重大投融资项目的论证与选择,制定相关政策与法规,营造服务环境,依法对城市投融资活动进行必要的监督管理。二是夯实做强投融资平台。地方政府的融资功能必须通过投融资平台来实现。通过整合现有资源、注入新增资产、盘活存量等方式,进一步做大做强政府投融资平台,为大规模城市基础设施项目建设提供了主体。三是创新融资模式进行城市基础设施建设。通过发行城市建设债券,采取BOT、TOT(表1:BOT、TOT融资模式比较)等多种融资模式,兴建了一批重要基础设施,缓解了政府财政资金短缺和城市基础建设需求膨胀的矛盾,为加快城市发展注入了新的动力。

表1:BOT与TOT融资模式比较表

类别

BOT

TOT

项目所有权

拥有

可能部分拥有,可能没有

项目经营权

失去(转交之前)

可能部分拥有,可能没有

融资成本

较高

短期内资金获得难易程度

 

适用范围

 

有长期、稳定现金流的基础设施项目,如发电厂、公路、桥梁、铁路、地铁、水厂、管道等

有长期、稳定现金流的已建成项目如桥梁、公路、水厂、电厂等

 

 

 

运行机制

建造—运营—移交,指政府开放本市基础设施和运营市场,吸收外地资金,授给项目公司以特权,由该公司负责融资和组织建设建成后负责运营及偿还贷款,在特许期满时将工程交给政府

移交—运营—移交,指政府把已经投产运行的项目在一定期限内转让给私营机构经营,私营机构以该项目在一定期限内的现金流量为标的,一次性地付给政府一笔资金,由于建设新项目,经营期满后再把原来的项目移交回政府

风险分配

政府和投资者风险均大

政府和投资者风险一般(运营期间,投资者风险大

发展阶段

前期

前期

衍生模式

BT、BOOT、BTO、BOO等

暂无

四、兰州构建多元投融资体系面临的机遇和挑战

多元投融资服务体系建设在推进城市化发展,改善基础设施状况和城市商业环境,解决民生问题以及社会公益项目建设等方面发挥着积极作用,是解决建设资金短缺的关键性举措。兰州近年来在投融资服务体系建设方面,做了积极的探索和创新,为解决发展融资难问题积累了比较好的经验。当前,在后金融危机时代经济转型和国家发展战略逐步向西推进的大背景下,兰州构建多元投融资体系面临着新的机遇和挑战。

(一)机遇

从国家层面看。一是国家实施新一轮西部大开发战略。继1999年中央正式提出西部大开发战略之后,2010年中央把深入实施西部大开发战略作为具有全局意义的重大方针,对今后10年作出了重大战略部署,从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态补偿、人才、帮扶等10个方面明确提出了政策措施,要求进一步完善扶持政策,进一步加大资金投入,进一步体现项目倾斜。二是国办29号文件的贯彻落实。2010年5月,国务院办公厅下发了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》(国办[2010]29号),其中涉及投融资的内容包括财政投入、金融支持、民间资金和社会资本启动等三方面,要求具体明确,措施针对性强。三是国家近两年出台了一系列专门的投融资政策措施。如国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,国家发展改革委等四部委联合发布的《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》,中国人民银行等九部委联合发布的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》等等,都对发展和建立健全多元投融资服务体系制定了相应的政策导向。从全省范围看。兰州作为甘肃省省会,无论在政策措施上,还是项目投资上,都有着省内其它城市无法比较的独特优势。尤其是省委 “中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略,赋予了兰州“中心带动”的功能,给兰州在投融资服务体系建设方面提供了先机,促使兰州优先创新、发展和完善投融资体制机制,进而在全省起到率先、示范、带动的作用。从兰州自身看。一是兰州抢抓国家和省上大力支持兰州发展的有利时机,顺势而为,适时提出了“再造兰州”战略,发展培育多元支柱产业,积极建设兰州新区,致力打造“3+8”经济板块,这在提供更多发展机遇的同时,客观上要求构建更加完善的投融资服务体系,为各项工作的顺利推进提供有力的资金支持。二是兰州目前处于以工业化为主向三大产业合理、健康发展的关键时期,“十二五”期间,投资拉动仍然是加速兰州经济增长的主要方式,“资本饥渴”将在一定时期内存在,这为构建多元投融资服务体系提出了新的任务和要求,需要通过投融资体制创新寻找新的突破口。三是市级城建投融资平台自2000年成立以来,综合运用政策、土地和资产“三大资源”承担了全市80% 以上的项目建设任务,取得了明显的成效,为兰州构建多元投融资服务体系积累了比较丰富的项目投资和管理经验,具有一定的借鉴意义。

(二)挑战

一是国家进一步清理城市建设融资平台的限制。去年,国务院下发 《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号),对地方政府融资平台公司进行清理、规范,金融机构停止了给公益性项目的新增贷款,并要求对以前年度贷款进行“逐包打开、重新审核”,严禁“以贷还贷”。这样,一方面使现有平台公司的贷款能力受到了限制,并且背上了难以消化的债务;另一方面把丰富创新投融资手段,构建多元化的投融资服务体系推向了工作前台,显得尤为紧迫而重要。二是兰州城投实力与承担责任不相适应。城建投融资主体作为地方城市资产经营运作的平台、政府与市场接轨的载体,在扩大市场化融资渠道、盘活城市国有资产和提高国有资产经营效益、提高政府投资效率等方面,发挥着非常重要的作用。但由于市级投融资平台过去承担的任务90% 以上属于政府公益性项目,没有经济收益,致使所欠金融机构的历史债务居高不下,旧债务和新项目的总资金需求量达到了200亿元以上,资不抵债和融资难问题表现突出,发展转型任务十分紧迫。三是兰州市投融资管理体制变化的影响。近年来,兰州市不断深化投融资管理体制改革,加强政府投资项目的监督管理,推进投融资市场化进程,先后制定出台了《兰州市政府投资项目管理暂行办法》、《兰州市企业投资项目核准暂行办法》、《兰州市重大建设项目稽查办法》等六个专项办法,实行政府投资项目公示制度,建立审批责任追究制度,加强政府对全社会投资的引导和调控,规范市场准入,抑制无序竞争和盲目重复建设等等,对现行的比较单一的投融资体制提出了严峻挑战,构建多元化的投融资服务体系已成为必然趋势。四是相关行业的发展客观上需要建立多元投融资服务体系。兰州作为特大型中心城市,金融、银行、保险、股票、基金、债券、中介、服务等行业相对发达,在社会主义市场经济条件下,无论是从企业自身发展的需要出发,还是从社会建设和发展的要求看,都需要政府建立起多元化的投融资服务体系,共同参与建设和发展,例如BOT、TOT、BT、PPP等模式的形成就是明证。

五、兰州构建多元投融资体系的原则和目标

为促进我市经济有效增长,调整和改善经济结构,强化政府宏观调控能力,根据党的十七大关于深化投资体制改革的精神,结合我市“跳出老城建设新区、跨越发展再造兰州”战略任务, 构建多元投融资体系,缓解融资困难已成为兰州经济发展的当务之急。

(一)指导思想

以十七大精神为指导,深入贯彻落实科学发展观, 围绕落实全省跨越发展的部署要求,立足兰州市情,进一步深化投资体制改革,拓宽融资渠道, 建立和发展政府投融资平台,充分发挥财政资金的杠杆作用,逐步形成投资主体多元化、融资渠道多样化的投融资新格局,促进全市经济布局和产业结构的战略性调整,实现我市经济社会又好又快发展。

(二)基本原则

——金融机构与实体经济相融合。准确把握宏观经济形势的变化,合理确定金融对策,大力吸引各类金融机构落户,加快集聚能够直接推动实体经济发展的金融机构。积极发展和利用资本市场,努力扩大直接融资规模。切实增强金融对实体经济的支持力度,促进金融与实体经济的深层次融合发展。

——金融市场与产业结构调整相结合。大力发展产业金融,进一步发挥金融市场在产业结构调整中的主动性。运用金融政策宏观调控的作用,引导产业结构调整更趋合理性和科学性。完善金融体系,采取有效政策措施,建立新型、高效、活跃的金融环境,促进产业结构调整优化。

——所有权与经营权相分离。维护国家所有者权益,投融资平台资产权归政府所有,以实现国有资产保值增值目标;各投融资平台拥有相应法人财产经营权,政府不得干预其日常经营管理活动。

——短期经济效益与长期社会效益相结合。城建投融资主体既要落实政府对社会公用事业稳定的、持续的、长期的投入,同时也要尊重市场规律,强化市场主体,注重投融资企业短期甚至眼前的投资效益,以实现自我积累、自我持续健康发展。

——加快发展与防范风险相统一。保持投融资平台净资产与负债、投入与产出、现金流相对平衡,防止投资过度膨胀所带来的经营风险和财务风险。实行稳健的财务政策,专款专用国家和省下拨各平台公司的财政性专项建设资金,避免交叉使用或挪作他用。

——市场化管理与效率优先相协调。完善投融资平台企业法人治理结构,构建适用市场化经营的现代企业管理制度。坚持效率优先,提高项目回报率和平台企业盈利能力。建立市场选择经营者用人机制,提高企业核心竞争力。

(三)功能定位

——投融资聚集功能。 通过设立引导基金、参股创业投资等方式,引入国内外资金设立投资机构,不断完善投融资服务体系,吸引、聚集国内外投融资机构,把兰州打造成为甘肃乃至西北地区投融资机构相对集中的区域。  

——投融资生长功能。加大投融资运作机构对科技开发的投资,推动科技进步。充分利用科技资源对物质资源的替代作用,增加社会产出科技要素,实现社会资源更高层次、更高水平的合理配置。 

——创新引导功能。设立引导资金 服务体系,引入风险投资基金和创业投资等资金,选择走创新路子的中小企业和高新技术企业,通过参股、贷款、担保等方式支持企业创新活动。充分发挥投融资服务体系引导功能,根据企业创新活动需要,给予不同方式的资金支持。

——投融资放大功能。综合有效利用政府资本,增加政府可利用的优质资源总量,利用多种新型融资方式加大项目建设力度。通过财政性资金注入、土地收益、国有资产存量以及赋予特许经营权等方式,发挥投融资的放大和拉动效应。

——创新扶持功能。积极主动帮助企业申报国家级、省级和市级计划项目,根据创新活动的不同阶段和类型申请各类政府扶持资金,促进企业产品创新。建立政府相关部门工作协作机制,充分利用国家税收优惠政策和产业扶持政策,鼓励企业产品创新。建立投融资中介服务专业队伍,密切投融资顾问机构合作,为企业创新融资活动提供中介服务和专业辅导。    

——创业孵化功能。建立健全政府投融资平台跟踪服务体系,为拟创业人员提供创业信息、创业培训,以及工商登记等政务代理和相关行政许可申报服务,为创办3年内的小企业提供管理咨询、项目诊断、市场营销、财务管理、筹资融资、财税申报、法律援助等辅导服务和创业场地等。

(四)主要目标

1、近期目标:研究制定相应的融资规划,合理配置投资资源,实现投资主体多元化,促进全市经济布局和产业结构的战略性调整。2011年,力争完成总量投资50亿元以上、实现土地出让收入50亿元、实现城市资产经营收入5亿元以上,为“十二五”期间投融资工作开创良好新局面。

2、中远期目标:力争到“十二五”末,以市级城建投融资平台为龙头,通过发行企业债券、设立城市发展基金等,累计融入资金400亿元以上,实现总量投资不少于300亿元。利用5-10年时间,逐渐形成政府主导,企业主体,商业信用为基础,投融资服务机构为纽带的市场化、规范化、信息化、专业化的投融资服务体系;逐渐形成立足兰州,服务甘肃,投融资机构相对聚集,投融资服务相对活跃,具有较强辐射带动功能的投融资服务中心。

六、兰州构建多元投融资体系的对策建议

加强多元投融资体系建设,拓宽融资渠道,丰富投资方式,实现兰州经济社会率先跨越发展,应重点做好以下8个方面的工作:

(一)切实加强组织领导,成立市投融资决策委员会。各县区、各部门要高度重视投融资体系建设工作,从加强组织领导入手,充分调动各方面的积极性、主动性和创造性,在政策、资金、人才等方面给予支持。市上要成立投融资决策委员会,主任由市长兼任,副主任由分管副市长兼任,成员由市财政局、市城乡建设局、市国土局、市城乡规划局、市金融办、城投公司、兰州银行等部门主要负责同志组成。决策委员会下设办公室,办公室设在市财政局,办公室主任由市财政局局长兼任。主要职能是对全市重大建设资金的投资方向和融资方案进行决策评估,审定全市投融资中长期规划,协调决策投融资工作中的重大事项,研究决定城建投融资平台和市属国有资产控股公司发展中的重大事项等。

(二)完善投融资平台职能,建立科学合理的运行机制。进一步整合、健全和完善市级城建投融资平台工作职能,发挥和履行好市政府授权范围内城市资源的综合开发和国有资产的经营管理,以及委托投资建设重大城市基础设施项目、多渠道筹措城市建设资金的主要职能。从兰州构建多元投融资体系的需要出发,市级城建投融资平台的工作职能应界定为“五个主体”:一是政府的融资主体。依托政府信用发挥融资平台功能,积极创新融资渠道和运作模式,多渠道筹措建设资金,保证城市发展需要。二是政府的发债与偿债主体。深入开展与国家开发银行、国有商业银行、地方金融机构的金融合作,研究落实发行地方债券、偿还银行贷款的运作机制和资金来源,把城投公司打造成为集责、权、利相统一的发债与偿债主体。三是城市建设主体。按照市委、市政府确定的经济发展目标和城市建设规划,大力组织实施城市基础设施建设,不断完善城市主体功能,满足经济社会发展需要。四是经营城市主体。负责经营市政府授权范围内的国有资产和城市可经营资产,确保实现预期收益,促进保值增值。五是政府延伸职能的法律主体。执行市政府授权范围内的国有资产转让、处置等法律职能,确保国有资产转让、处置的利益最大化。在科学界定职能的基础上,城建投融资平台要逐步构建“还管用借统一,责权利对等”的运行机制,坚持“规划统一协调、资金统一调动、资源统一配置、资产统一运作、项目统一筛选、土地统一储备、偿债资金统一安排”的原则,并根据现代企业管理制度要求,努力朝健康稳定可持续的方向发展。

(三)建立城市资产与资源注入机制,扩大投融资主体资产规模。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式,有效提高资产质量和运营能力。一是加大财政资金投入。现有的城市建设资金要统一划归投融资主体,有条件的县区要逐步加大财政资金注入力度。二是对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性项目投资、建设和运营的投融资主体,给予土地、工商、税收、环保等方面的优惠政策。三是创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制度,尽快建立城市规划、基础设施建设与土地储备相结合的联动机制。市、县区政府及其有关部门要严格控制项目周边土地的供应,统一规划,统一收储,统一开发,由此带来的土地增值收益全部用于城市基础设施建设。鼓励投融资主体通过项目合资、合作等多种方式,引进社会资本和民间力量,推进土地储备、整理和开发工作。四是分期分批将城市各类公用停车场、地下商业街、国有公房注入投融资主体,并授权予以经营管理。同时,对市区桥梁、广场、大型建筑物、公共交通、路灯灯箱等市政设施的广告权和冠名权公开竞价出让,出让资金用于相关设施维护。

(四)强化资本运营能力,推动城市建设项目融资创新。一是对经营性的城市建设项目,鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目,采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式,公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目,鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式,解决资金投入问题。积极采取BT、BOT、TOT和PPP等多种方式,进行城市建设项目的融资创新。二是利用债券融资。对具有较稳定收益的经营性市政项目,可采用发行市政债券进行融资。如借鉴上海经验,发行路桥债券,通过贴现未来收益作为利息和本金偿还保证,加快我市城市道路等基础设施建设。三是设立风险投资引导资金。建立以企业投资为主体,财政投入为引导的风险投资公司或基金机构,支持中小企业发展。四是发展信托计划融资。由市政府委托城建投融资平台发行集合资金信托计划,所筹资金用于重大基础设施项目、城市建设配套项目等。五是扩大中期票据发行额度。鼓励城建投融资主体联合商业银行、信用社、财务公司等金融机构,承销中期票据,以弥补中长期发展资金的不足。六是拓展资产证券化融资。支持城建投融资平台以项目所拥有的资产为基础和项目资产可预期收益为保证,通过资本市场筹集资金。

(五)深化市政公用事业改革,完善城市市政公用产品定价机制。一是加快建立垄断性行业特许经营制度。全面引入竞争机制,打破行业堡垒、地区堡垒和所有制障碍,允许符合条件的企业跨行业、跨地区、跨所有制参与市政公用事业的经营。城市供水、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用行业,逐步由政府通过规定的程序向社会公开招标,选择经营者并授予特许经营权。二是进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市场,鼓励各种所有制形式企业参与市政公用基础设施的建设经营。通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理队伍,实现城市建设项目建设、管理、养护的分离,不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。三是研究制定市政公用行业相关价格调整办法。自来水、煤气、城市公用交通等城市公用事业,由物价部门按照“成本+税费+合理利润”和社会物价增长指数,确定产品(服务)的价格,并报市政府批准后施行。认真执行公用事业价格决策听证制度,由物价部门召集有关部门、专家及社会各界代表参加的价格听证会,对公用事业价格进行深入审核论证,并向公众及时反馈信息,为政府调控公用事业价格提供依据。四是建立政府公共财政合理补偿机制,缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金压力。市政公用企业因满足社会公众利益需要而低于成本的,或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务的,政府可给予相应的补贴。

(六)建立投融资主体偿债保障机制,预警防范项目投融资风险。一是优化投融资主体的债务结构,严格控制债务风险。从财政资金、土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例,设立城建项目偿债基金,委托投融资主体管理和使用,逐步形成以盈利性项目为载体,以偿债基金为还款来源,与城建规模相适应的投融资主体偿债保障机制。二是加快制定中长期城市建设投融资规划。建立城市建设项目库,对涉及重大公共利益的项目,采取专家论证、公众参与等方式,科学慎重决策。三是加强各级财政部门、审计机关对项目资金的监督管理,认真做好项目跟踪审计和检查,建立健全项目跟踪问效和风险防范机制,确保资金安全、规范和高效使用。

(七)建立投融资人才激励机制,提供长期稳定的智力支持。一是实行国有独资公司或法人独资公司的投融资主体管理体制。董事会成员由政府提名,并鼓励行政机关公务员、事业单位编制人员加入。中高层管理职务实行聘任制,工资待遇参照同类国有企业管理人员标准,建立相应的薪酬激励制度。二是鼓励投融资主体与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。对全市城建规划、金融贸易、招商引资等各类人才进行梳理备案,建立系统内部人才库和公平竞争的激励机制,努力做到人尽其才,才尽其用。三是定期面向社会公开招聘人才,积极与国内各大专院校建立人才培养与输送合作关系,为投融资主体的长远发展提供强有力的智力支持。

(八)积极转变思想观念,改善城市建设投融资环境。一是增强创新意识和忧患意识,摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法,树立投融资体制改革创新和“经营城市”的观念,明确政府主要负责人是城市建设投融资改革创新的第一责任人,努力构建新型城市建设投融资体制。二是克服狭隘思想、部门利益的局限,加强与各企业、建设集团和金融机构的合作,实现各类资源的优化配置,做大做强投融资平台,营造良好的融资环境和氛围,促进城市资源的有效整合和合理流动。三是加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求,理顺政府职能部门与投融资主体间的关系,原则上不再直接参与项目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对项目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对项目规划、施工、质量、安全等行业指导和监管。财政部门要保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要加强对投融资主体的监管,保证国有资产保值增值。

(此课题为2011年全市重点调研课题,课题组负责人:王延泽,课题组成员:刘亚平  杨映琳  武孝伟 曾明君  马学峰  李兴华  赵  瑾  王  冰  豆玉茗)

来源:兰州市人民政府研究室