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中国农村改革三十年历程和主要成就

时间: 2017-05-31 05:09:12来源: 作者: 阅读:

农业部农村发展研究中心 宋洪远

中国农村改革的成功,曾经被总结为“一靠改革、二靠政策、三靠科技”。实际上,政策调整也是改革内容的一个重要组成部分。因此,体制变革和技术进步构成了推动中国农村发展的两个车轮。然而,当我们回顾这段发展历程,究竟采取什么样的标准来对它进行阶段性划分,对于不同的学者来讲,可谓是一个见仁见智的事情。

特别是,中国渐近式改革方式所呈现出来的改革内容交替、重叠、甚至反复,也增加了从总体上划分阶段的难度。我们根据农村改革内容的标志性变化,大体上将近三十年来的改革历程划分为四个阶段。

  第一阶段:1978---1984年

  中国农村改革发轫于农业改革。它首先从改变农村的基本经营制度入手,在推行“包产到户”和“包干到户”等责任制形式的基础上,逐步形成了家庭承包经营制度,这是农村改革初期的核心内容。从时间上看,第一阶段是农村改革的突破阶段。

  在20世纪70年代末和80年代初,农村家庭联产承包制改革像星星之火,在短短几年时间里,就从局部地区扩展至全国所有省份。1980年,政策上明确提出在农业领域普遍建立各种形式的生产责任制。随后,包产到户和包干到户等责任制形式得到了政策的充分肯定和普遍推广。到1981年底,全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。到1983年底,全国农村基本上实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。到1984年,中央提出土地承包期一般在15年以上。这样,家庭承包经营制度就被确立为中国农村一项最基本的生产经营制度。

  家庭联产承包制的普遍推行,动摇和瓦解了人民公社体制的基础。从1983年到1985年初的两年时间里,我国开始实行政社分开、撤社建乡的工作。它宣告了人民公社体制彻底解体,标志着农村微观经济组织基础从此发生了本质的改变。农户作为从事商品性生产经营活动的基本主体,强化了农村基本生产单位的预算约束和激励机制,使得农业生产的内在动力大大加强。同时,提高农产品价格也极大地调动了农户发展农业生产的积极性。1979年以来,政府对农产品价格大幅度提升,有18种农产品的价格平均上调24.8%。在这些因素的作用下,这一时期的农业和种植业获得了超常规的高速增长,并为其后的农村改革和全面发展创造了条件。

  数据显示,1978?1984年,中国农业产出平均每年保持了7.7%的增长速度。1984年与1978年相比,农业总产值以不变价计算增加了42.23%,按照生产函数估算,其中约有一半?46.89%?来自家庭联产承包制改革带来的生产率的提高,而化肥增加的贡献为32.2%,约占1/3。若以生产反应函数估计,农村经济体制改革对农业增长的贡献为42.2%,提价贡献为16.0%?林毅夫,1994?。家庭联产承包制度作为中国农民的一次伟大创举,它不仅迎来了中国农业增长的“黄金时期”,而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人,贫困发生率从30.7%下降到15.1%,成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。

  第二阶段:1985---1991年

  农村改革的成功和生产效率的提高,把农村改革引向调整农村产业结构和改革外部环境的更高层次。随着农村基本经营制度的全面确立,农村第二步改革进入了全面探索市场化改革的阶段,改革重心放在改革农产品流通体制、培育农产品市场、调整农村产业结构和促进非农企业发展等重要方面。因此,第二阶段可以看成是农村改革迈向市场化的阶段。

  从1979年开始,国家逐步减少农副产品的统派购种类。到1985年,国家对农产品的统派购制度进行全面改革,实现“双轨制”。取消了粮食、棉花的统购,将其改为合同定购。定购的粮食,国家确定按“倒三七”比例计价。定购以外的粮食可以自由上市。对于其他各类农产品,实行价格放开,由市场供求调节。为了保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性,1986年进一步提出,适当减少合同定购数量,扩大市场议价收购比重。在改革农产品购销体制的同时,以1990年10月中央在郑州建立小麦批发市场为标志,9个区域性批发市场和一批各种类型的较为规范的农贸市场在全国各地得到长足发展,为最终取代主要农产品的计划调拨创造了物质基础和制度条件。

  在调整农村产业结构上,国家一方面积极鼓励发展多种经营,优化种植业结构,促进农林牧渔全面发展;另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业。这些措施不仅促进了乡镇企业在20世纪80年代中期的异军突起,而且促进了农村经济从传统的农业单一结构转向多部门的综合发展。在农业总产值构成中,1991年比1978年,种植业比重下降了16.9个百分点,林业、牧业和渔业分别上升了1.1、11.5、4.3个百分点。在农村社会总产值中,1991年比1978年,农业比重下降了27个百分点,工业比重上升了25个百分点。农业生产结构变动和农村产业结构变动在这个阶段都快于农村改革的第一阶段。

  通过这一时期的改革,市场机制逐渐被引入到农业和农村经济之中,并发挥了越来越重要的作用,为农业和农村经济全面向市场经济过渡奠定了基础。但是,在深化和拓宽改革领域的过程中,也遇到了一些始料未及的复杂情况,并引起了种种不协调的现象:价格放开后出现了农产品市场价格的剧烈波动,引起生产者和消费者的普遍不安,粮食产量一度下滑,粮食购销体制未达到预期目标,又从合同订购退回到实际上的统购;乡镇企业迅猛发展出现了与城镇工业争原料、争能源和争产品等情况;农民进入非农产业领域的摩擦加剧等问题。为了遏制通货膨胀,我国在1988年提出了治理整顿的方针。

  在三年治理整顿期间,由于受资金紧缩、市场疲软等宏观背景和一些行政措施的影响,农村产业结构调整,尤其是乡镇企业发展受到抑制,农民收入出现改革以来的首次徘徊,甚至出现了负增长,农村贫困人口数量也有所上升,这些问题随着农村改革进入第三阶段和经济高速增长的到来被全面缓解。

  第三阶段:1992---1998年

  1992年初邓小平同志视察南方发表重要讲话和同年10月党的十四大召开,推动了中国新一轮的经济高速增长。在明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标之后,农村改革进入了一个全面向社会主义市场经济体制转轨的时期。通过这个阶段的改革,农产品市场体系初步建立,市场机制全面取代了计划手段,在调节农产品供求和资源配置等方面发挥着主导作用。

  这个阶段的农村改革主要集中在以下几个方面:一是通过立法手段稳定农村基本经营制度,并在土地承包期15年到期后,继续延长30年保持不变。在经过一系列土地制度改革尝试,如“两田制”、“增人不增地、减人不减地”、“大稳定、小调整”等形式基础上,将“增人不增地、减人不减地”确立为农村土地制度改革的主要模式,保持农村土地制度的基本稳定。

  二是对以粮食为主的农产品流通体制进行一系列改革,尝试建立与社会主义市场经济体制相适应的农产品流通体制。在这个阶段的初期,国家出台了购销同价和“保量放价”的政策,试图废除粮食的统销制度,让市场在调节产销上发挥主要作用。但紧接着粮食产量下滑和价格上涨,出于对稳定市场和粮食安全的担忧,国家出台了“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制,通过提高粮食价格、恢复定购、建立专项储备制度和风险基金制度,以及实行农产品收购保护价政策,加强对粮食市场的宏观调控。到1998年,尽管粮食流通体制改革尚未完成,但棉花流通体制改革基本建立了依靠市场机制、实现棉花资源合理配置的新体制。

  三是乡镇企业通过加快产权改革、调整产业结构和产品结构、加快技术进步、改善内部管理等,获得了空前发展。1992?1996年,乡镇企业经历了第二个高速增长时期。乡镇企业增加值的年平均增长速度达到42.8%?同期名义GDP年平均增长率为25.7%?,占国内生产总值的比重上升为26.0%,占全国工业增加值的比重达43.4%,成为我国农村经济的主体力量和国民经济的重要支柱。到1996年底,乡镇企业个数为2336万个,是1991年的1.2倍;吸纳的农村劳动力达1.35亿人,是1991年的1.4倍;完成增加值17659亿元,是1991年的5.9倍。然而,1997年的东南亚金融危机对乡镇企业出口的冲击和国内市场竞争加剧,使乡镇企业增长速度出现回落,而且要素配置上也出现了资金增密现象,吸纳农村劳动力就业能力不断下降。

  在经济高速增长、乡镇企业高速增长和城乡差距扩大的背景下,农村劳动力第一次出现了大规模向城市流动和跨区流动,形成了“民工潮”。为了有序引导农村劳动力流动,国家通过采取就业证和改革中小城镇户籍管理制度等措施,加强对农村劳动力流动的管理。然而,受乡镇企业吸纳就业能力减弱、90年代中后期城镇就业形势严峻的影响,农村劳动力转移数量在90年代中后期保持上升的同时,但转移速度有所下降。

  在1994年和1996年两次粮食提价82%、非农就业比例上升的作用下,农民收入在90年代前期保持了快速增长的势头,从1990年的2.0%上升到1996年的9.0%,达到90年代的最高点。此后,随着农产品价格一路下跌和非农就业转移速度放缓,农民收入增长在90年代后期一直处于减速增长时期。

  经过这个阶段的改革,除粮食外,我国农产品依靠市场机制配置资源和调节供求的方式已经全面确立,并在多种因素的作用下,农业综合生产能力有了全面稳定的提高,农产品供给实现了由长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性转变。在农产品总量增加的同时,品种增多,品质改善,质量安全水平提高,均衡供给能力增强。中国农业和农村经济步入了新的发展阶段,农村经济的增长方式也发生了明显的变化,农业和农村经济发展不仅受到资源条件的约束,而且还越来越受到市场需求的约束,农村经济与整个国民经济发展的关联程度越来越强。

  第四阶段:1999年以来

  在农业和农村经济发展进入新的阶段以后,农村改革越来越关注农业和农村发展的深层次矛盾和问题,改革的重点主要针对新阶段的农村综合改革和社会主义新农村建设等重大问题。把农业和农村发展放在国民经济通盘格局下,考虑在工业化的中期阶段与农业和农村外部环境变化的大背景下,如何实行“以工促农、以城带乡”,建立农业和农村经济长效发展机制,从总体上解决“三农”问题。着力于城乡统筹和农村全面发展、农村社会事业建设,是这个阶段农村改革的突出特征。

  在这个阶段,农村改革出台了一系列重大改革措施:一是在90年代全面清理农民负担项目的基础上,对农村税费改革进行试点,在试点成功之后全面铺开,取消各种农业税费,使得农业发展进入无税时代。农村税费改革2000年在安徽省启动,其他省选择部分县?市?进行试点。江苏省2001年在全省试点,取得了明显进展。之后,农村税费改革试点范围快速扩大。2004年,全国取消农业特产税,吉林、黑龙江两省免征农业税,河北等11个省降低农业税3个百分点,其他省区降低1个百分点。2006年,在全国范围内全面取消农业税,终结了中国延绵了2600多年的种地交“皇粮国税”的历史。2000?2005年,通过减免农业税,农民人均减负1250元。在此期间,为了确保农民负担得到明显减轻且不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转和确保农村义务教育经费正常需要,中央财政共安排农村税费改革转移支付资金1830亿元。

  二是改革我国农产品进出口贸易体制,农业全面对外开放。按照加入世界贸易组织协议的要求,我国对有关农产品贸易的国内市场准入、国内支持和出口补贴等方面进行改革,降低了农产品进口关税,取消了出口补贴,对大宗农产品采取配额制度,并逐步向关税化过渡。通过这些改革措施,我国农业对外开放程度大幅度上升,农业利用外资水平也有了显著提高,农业和农村发展也进入了后WTO的全球化时代。

  三是推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革,巩固农村税费改革成果,切实减轻农民负担,调整和改善城乡公共财政投入的分配格局,建立提高农村公共服务水平的长效机制。目前,农村综合改革正处在试点过程之中,按照计划,力争用五年或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务。

  四是粮食流通体制改革取得突破性进展。从2004年开始,国家全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营,清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规,清理和剥离国有粮食企业财务挂账,推进国有粮食购销企业改革,使其真正成为市场主体。这项改革意味着我国农产品流通体制改革的最后一个堡垒被攻克,农产品市场的改革宣告结束。今后的改革,将重点放在农村要素市场的发育上。

  五是在推进城市化发展过程中,着力解决进城农民工的就业、社会保障、住房、子女教育、医疗服务等问题,力争为农民工进城就业创造良好的环境。2006年,国务院专门下发《关于解决农民工问题的若干意见》,要求从各个方面做好农民工工作。按照农业部的统计,截至2006年末,我国已经转移农村劳动力1.8亿人,比上年增长5.5%,已转移劳动力占农村劳动力的比重已经达到37%。2006年,农民的工资性收入首次突破千元,比上年增加300元,成为带动农民增收的主要力量。

  六是在科学发展观的指导下,按照统筹城乡发展的要求,全面推进新农村建设。2005年底,中共中央、国务院出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,明确提出了从八个方面推进新农村建设。为此,按照“多予、少取、放活”的方针,国家加大了对农业和农村的财政支持力度。根据财政部提供的数据,1996年财政支农资金总量为774亿元,到2006年增加到3397亿元。10年时间里,财政支农资金增加了3.38倍。在财政支农中,除了“两减免”和“三项补贴”政策外,国家在农村的公共服务水平也在快速提高,用于农村义务教育和农村卫生事业发展的投入大幅度增加,使得农村义务教育成为真正意义上的免费教育,新型农村合作医疗制度将覆盖整个农村范围。在加强农村基础设施建设和改善农村生产生活条件方面,进展也非常明显。

  通过梳理近三十年来农村改革的历程,我们可以看到,在农村改革的推动下,农业和农村发展的体制和机制发生了彻底改变,从计划经济转变为市场经济,市场机制在农业和农村发展中发挥着日益重要的作用;农业和农村发展的手段和环境发生了彻底改变,农业和农村需要依靠现代科技和新型农民,发展现代农业,积极参与国际竞争,提高我国农业的竞争力;农业和农村发展的阶段和目标发生了彻底改变,农业和农村发展已经进入新的阶段,建设社会主义新农村和全面建设小康社会成为中国农业和农村发展的首要目标。

来源:中国经济时报 2008年04月24