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新时期我国“三农”政策的整合及协同研究:一个整体性框架

时间: 2017-05-30 22:38:27来源: 作者: 阅读:

天津商业大学公共管理学院  陈  丹

中共天津市委研究室经济处  唐茂华

唐茂华博士

【人物介绍】唐茂华,1980年生,天津社会科学院城市经济研究所副研究员,南开大学经济学院博士毕业,山东大学经济研究院博士后。近年来出版学术专著2部,发表学术论文100余篇,其中高等级成果3项。主持完成省部级以上课题4项(2009年度国家博士后基金面上资助、2007年度和2009年度天津市社科规划一般项目、2010年度天津市政府决策咨询重点课题)。获得省部级奖励3项(第十一届天津市社会科学优秀成果二等奖、第十二届天津市社会科学优秀成果三等奖、第十一届天津市优秀调研成果三等奖)。

通信地址:天津市南开区迎水道7号天津社会科学院城市经济研究所(300191)

联系电话:022-23075327/13920168235

电子信箱:seeanna20oo@yahoo.eom.cn

※2010年教育部人文社会科学研究青年项日《中国农村土地多元化纠纷解决机制的整合与创新研究》(编号10YJCZH006)

【摘  要】当前我国的“三农”政策已从重点关注单一目标向多元目标并进转变,新时期需要更加注重相关政策之间的内在关联,通过政策的调试和整合,更好地形成政策合力,提高政策的协同性和运行效率。粮食补贴、土地流转和农村社会保障都是重要的“三农”问题,三者之间存在密不可分的内在关联,也存在政策冲突。本文在厘清政策之间关联性的基础上,提出加强政策协同的若干建议,从而为当前涉农政策整合提供一个整体性框架和探索性思路。

【关键词】粮食补贴;土地流转;社会保障

一、引言:“三农”问题的系统观点

一直以来,“三农”问题始终是我国经济发展的重中之重。从1982年到1986年,中央连续五年发布以“三农”为主题的中央“一号文件”,对农村改革和农业发展作出具体部署。进入新世纪,从2004年到2011年,中央又连续八年发布以“三农”为主题的中央“一号文件”,这足见“三农”问题在我国国民经济发展中的重要地位,也充分反映了解决“三农”问题的高难度性。“三农”问题是一个十分复杂的系统工程,从历年的“一号文件”所关注的焦点可见一斑,政策指向方面上至家庭承包经营的基本制度层面,下至农田水利建设等具体工作层面,内容涵盖农民增收、现代农业发展、新农村建设、城乡统筹等广泛主题(详见表1)。

由于“三农”问题涉及诸多内容,从政策取向来看,早期的中央农村政策往往重点关注的是问题的某一个维度。20世纪80年代,在农产品短缺的背景下,温饱问题始终是这一时期的重点目标,此时重点关注的是农产品供给问题,增加粮食产量是重中之重;进入20世纪90年代,农产品的产量基本稳定,此时农村贫困问题是重点;进入21世纪,农民和农村问题成为农村政策的核心。但近年来,在如粮食产量、农民收入等各种单一问题逐步得到缓解的背景下,涉农政策目标开始逐渐趋于多元化,更具系统性和关联性,中国逐步进入农业综合政策的新阶段。此时,包括农民收入、现代农业、新农村建设等诸多问题开始纳入整体框架,进行整体考量。这一点从近几年的中央“一号文件”不难看出,尽管各年所关注的侧重点有所不同,但已初步形成新的农业和农村政策体系,具体包括继续巩固完善强农惠农政策、加大投入力度、提高农村公共服务水平、加强农村体制建设和组织建设等。

鉴于我国的涉农政策已从单一目标取向转向注重均衡的多元目标取向,因此在新的发展时期,对于“三农”问题的研究也应纳入涉农政策的系统框架,进行整体调试和政策设计,从而减少政策之间的摩擦和效率损失。涉农问题很多,但本文重点关注三个主要问题,即粮食补贴、土地流转与规模经营以及农村社会保障。其中,实施粮食补贴是近年来中央政府强农惠农最重要的政策举措之一,为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入等诸多方面都起到了积极的效果;促进土地流转和适度规模化经营是发展现代农业的必然要求,尽管与欧美国家的大型农场不同,但避免土地细碎化、促进土地流转和有效利用,则是促进我国农业现代化的题中之义;社会保障是现代社会的稳定器和安全阀,在传统土地保障能力日趋弱化的背景下,建立适应现代农村发展的社会保障体系,是维护农村稳定和农民“安全”的必然要求。上述三个问题无疑都是亟待深入研究的重大问题,相关的学术研究颇多。但从既有文献来看,将这些相互关联的重大涉农问题进行关联性研究的著述颇少。然而,这是一个亟待重点加强的研究视角。尽管三大涉农政策具有各自不同的实施目标,但三者之间具有内在关联性,共同服务于“三农”问题的解决。从实践运行来看,三者之间存在诸多相互矛盾和不协同之处。诸如,粮食补贴政策的实施带来农地预期价值的增值,由此对土地流转造成不利影响,乃至增加了农村土地纠纷;而粮食补贴和农村社会保障同样都是国家财政支农的重要手段,两种政策设计如果能够更好地兼顾,就可以进一步提高支农资金的使用效率。

正是基于以上考虑,本文重点研究三者之间的关联部分,亦即不同政策之间的协同和衔接问题。通过重点考察这些看似不同政策之间的“结合部”,厘清政策目标之间的关联性,以更好地形成政策合力,提高政策的协同性和运行效率。由此,为中国“三农”政策的调试整合提供一个整体性框架和探索性思路。

二、粮食补贴、土地流转与农村社会保障:分项研究

(一)粮食补贴的政策框架及实践进展

我国的粮食补贴政策可以大致分为三个不同的阶段[1]:1953年-1978年,我国实行统销统购政策,主要是补贴消费者;1978年-2001年,随着粮食统购统销政策的改革,补贴对象转向粮食部门;从2002年开始,逐步实行对粮食生产者直接补贴为主的粮食补贴政策。

目前,我国已基本形成以粮食直接补贴和农资综合直接补贴为主的综合性收入补贴,以及以良种补贴和农机具购置补贴为主要内容的专项生产性补贴,并同粮食最低收购价相结合的粮食补贴体系,这也是近年来我国最重要的政府支农政策。粮食直接补贴最初是作为配合粮食流通体制改革而出台的政策,把原来针对购销环节的间接补贴转变为对农民自身的直接补贴;农资增支综合直补则是针对农用柴油价格调整的背景而出台的综合性补贴,其主要目的在于弥补农民因农资价格上涨而额外增加的支出,从而更好地稳定种粮成本。两者均属于综合性收入补贴的范畴,分别从产出品价格和投入品价格的角度来保障种粮农民的收入,并从制度上为建构农民收入的安全网、缩小农业与其他产业之间的收入差距奠定了坚实的基础。良种补贴和农机具购置补贴则主要是针对我国入世之后粮食标准化生产程度比较低、品质较差等问题而出台,用以提高粮食产业综合竞争力的生产性专项补贴。这些专项补贴政策为新经济条件下政府引导农户的生产行为提供了重要政策支撑。最低收购价政策在有效地兼顾种粮农民收入的同时,更重要的是在稳定粮食生产面积,保障粮食市场供给等方面,成为政府调控市场的政策工具[2]。

(二)土地流转和规模经营的政策演进及现实困境

我国的土地流转和农地规模经营问题由来已久,早在1984年中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》就明确提出,要鼓励土地使用权向种田能手集中,并对转出土地使用权的农户给予适当的经济补偿。然而,时至今日土地流转和规模经营在政策取向上仍然没有实质性突破。2008年10月,党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,其中提出,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”但在其后发布的十七届三中全会会议公报中,却没有提及流转问题。

总体来看,我国的土地流转和规模经营至今并未取得实质性突破,仍停留在初期阶段。我国对土地流转和规模经营政策仍是十分谨慎的,这也折射出当前我国农地经营实践中存在的两难处境。一方面,有限的土地资源和均分化的农地制度使中国难以回避小农经济的发展困局,务工经济的快速发展使大量农村土地利用效率偏低,甚至大量闲置、撂荒,因此加强土地流转和集中无疑有利于提高土地经营的效率和效益;但从另一方面来看,在土地流转的实践过程中,能够真正做到“不改变土地用途”的却并不普遍。实践中,直接或者变相进行“农地非粮化”的流转却有增无减,有肆无恐,甚至有加速蔓延之势,这严重背离了国家保障粮食安全以及守住18亿亩耕地红线的战略目标,也有悖于政府积极推动农地流转和鼓励适度规模经营的初衷和目的。通过土地流转和适度规模经营有利于提高农业比较效益,并实现农民增收,这得到学界和政府部门的普遍认可,当前问题的关键并非是要不要流转,而是如何更好地把握农地流转和规模适度集中的速度、规模、范围与经济发展进程的关系。

(三)农村社会保障体系简要回顾及现实政策评价

一般意义上的社会保障是由社会保险、社会救助、社会福利等所构成的社会安全网络,旨在满足社会群体的基本需求。当前我国农村社会保障主要包括农村新型合作医疗、农村基本养老保险、农村最低生活保障制度、五保户供养等。目前,我国已初步形成8项举措共同支撑的农村社会保障体系[3](图1)。

农村社会保障是一个体系,其中养老保险是极为重要的,也是与土地流转休戚相关的,这是本文重点分析的内容。一直以来,我国农村的家庭养老长期占据主导地位。我国的家庭养老保障历史久远,从几千年的封建社会一直延续至今。新中国成立立以来,我国开始探索建立现代意义上的社会保障制度。大致可以划分为三个不同的历史时期[4]:第一个阶段是1949年-1980年的萌芽阶段,其主要特征是五保供养与集体养老相结合。第二个阶段是1981年-2002年的探索构建阶段,俗称“老农保”时期。第三阶段是2003年至今的探索创新阶段,俗称“新农保”时期。2003年以后,全国各地开始了新型农村养老保险试点。2009年9月4日,国务院以“国发[2009]32号”文件形式发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。与1992年开始实行的主要由个人负担的“旧农保”相比,“新农保”主要有两个特点:一是筹资模式有了重大改变;二是养老金待遇有了重大调整。在筹资模式上,“新农保”基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。“新农保”在国家补助及养老待遇上更加明确,建立了农民参保政府补贴的制度,更好地体现了政府的责任,也更好地彰显了社会福利性。同时,新农保政策设计了激励农民自身参保和缴费的机制,并将基金纳入财政管理,解决基金的安全运营问题。

三、粮食补贴、土地流转与农村社会保障:关联研究

(一)粮食补贴与土地流转的内在关联及政策冲突

实施粮食补贴政策,在很大程度上增加了土地经营的预期收益,从而使农民的土地经营策略发生了转变,这也使原来较为稳定的土地经营结构和经营方式发生改变,由此对土地流转和规模经营造成冲击。

(1)粮食补贴政策对土地流转和规模经营的影响

自2004年开始实施的粮食补贴政策,激发了农民种粮积极性,粮食播种面积总体增加。粮食补贴不仅对粮食产量、播种面积等宏观变量产生作用,而且对农户土地经营的微观行为产生深远影响。由于粮食补贴直接增加了土地经营的预期收益,使得农户的土地经营策略产生突变。由于长期土地经营收益较低,大量外出务工农户将土地流转出去,流转的方式主要是出租、委托代耕和转包等,而且多为短期流转。按照现行粮食补贴政策的实施规则,流转后实际种粮人不能享受到政府的相关粮食补贴,粮食补贴资金均归原土地承包人所得。由此,粮食补贴改变了原有稳态的利益关系格局,土地纠纷和矛盾更加凸显:以往强制农民进行土地流转和征地补偿不足的,农民对提高补偿标准提出新诉求;在第二轮土地承包时主动放弃土地或者将原有土地转包出去的,要求重新承包原有土地。而在外务工的农民为了保护其集体土地成员权带来的收益,纷纷弃城返乡,通过索要原有承包地,抑或将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种,由此导致新一轮土地承包纠纷增加。

现行的粮食补贴政策方便了执行,但有悖于国家鼓励农民种粮的初衷。从本质要求来看,粮食补贴应当针对种粮农民,但现实情况是,土地流转后,粮食补贴仍归土地承包人所有,“谁的土地谁受益”与国家“谁种粮谁受益”的政策相悖[5]。由此导致,流转过程中粮食补贴的相关政策不相匹配,真正的种粮户无法得到国家的粮食补贴,不利于土地流转的长期性和稳步发展,带来的只能是短期行为。粮食补贴政策有效地保障了小农经营者和从事非农劳动农民的利益,体现了耕地对农民的福利作用。但对于从事规模经营的劳动者来说,不能按实际耕作面积获得直接补贴和综合补贴,从事规模经营的成本优势并不明显。

目前,粮食直接补贴按照面积进行,单位面积补贴的数额是相同的,没有实现“级差补贴”,无法体现出对种粮大户的政策激励。“级差补贴”有利于提高种粮的边际收益,或者减少种粮大户的边际成本,从而促进规模效益递增。如果不实行级差补贴,那么土地在向种粮大户流转和集中的过程中,就不能更好地起到激励效果,种粮大户便没有更大的动力去承包转入的土地。相关研究表明,尽管粮食直接补贴政策有利于促进农民种粮的积极性,但由于在机制设计上没有及时跟进,对土地流转缺乏激励作用,导致现有土地流转大多只是农户间的自发转移,难以形成适度规模的土地集中。在促进耕地可持续利用和集约利用方面,粮食直接补贴政策的效果并不理想[6]。

(2)粮食补贴对农民增收的效应分析

现阶段,促进农民增收是农业发展的重要目标。但在政策实施中,尽管国家每年用于粮食补贴的财政资金达到百亿元以上,但其对农民增收的效果并不明显[7]。究其原因,农业补贴范围太广,农业补贴需要面向中国广大的26800万农户,基数过大,“输血式”的支农政策无法有效提高农民的收入水平。由此可见,现阶段依赖粮食补贴来增加农民收入的政策效果是不明显的。而且,真正要提高农民收入,并非是单纯采取增加农业补贴措施所能达到的,而是要大力提高土地的规模经营。

土地规模经营是促进现代农业发展的必然趋势,但中国当前正面临小农经济的困局。特别随着农业补贴政策实施,农户普遍都采取兼业化经营模式。农户都不愿放弃土地经营,而是采取继续保有细碎化土地资源的方式,主要表现为将家庭作为一个整体决策单元,在工资经济和从事农业生产之间进行家庭内劳动力的分工。具体表现形式是家庭主要青壮年劳动力,即男劳动力或青年夫妻同时进入工资经济,而家庭中的老人和孩子留守农村和农业。这样不利于农业现代化进程,也会造成农业劳动力的老龄化、空洞化和劣质化。与此同时,农业的自给性特征将会进一步得到强化,尽管一直以来我国农产品商品化率始终维持在50%左右的低水平上。不难看出,要不断增加农民收入,并更好地实现农业现代化,其长效机制仍是大力促进土地流转和规模经营,实现粮食补贴与促进土地流转之间的政策协同至关重要。

(二)粮食补贴与农村社会保障的内在关联

自农村全面取消农业税以来,中央财政支农力度不断加大,已经形成了财政支农政策体系。其中,粮食补贴是财政支农最为重要的举措之一,而新型农村社会养老保险则是首次确立了中央政府的财政责任,2009年6月24日通过的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,其中就确定了个人账户和基础养老金相结合的新型制度模式。从这个意义上来说,两种政策都是财政支农的重要手段。

(1)作为财政支农重要举措的农村养老保障

与传统农村社会养老保险制度不同,“新农保”将政府财政补贴介入制度化,有效改变了原有的政府只是政策上予以扶持的局面。将财政补助纳入农村养老保险基金的重要构成来源,财政对农民给予参保或待遇补贴,这既是农民积极参保的重要保障,也充分体现了公共财政的公平性原则。政府财政补贴分为两部分:一部分是政府对基础养老金进行全额补贴,其中中央财政对中西部地区将按照中央确定的基础养老金低限标准进行全额补助,对东部地区则补助一半,具体标准为每人每月55元;另一部分主要是地方政府对参保人缴费给予一定的补贴,以利于调动农民自身参保积极性,更好地帮助困难群众参保,并有效增加个人账户积累。国务院的规定是,地方政府补贴每人每年不能低于30元。

在这一指导思想下,各个地方政府都根据具体情况,分别制定了农村社会养老保险政策的试点工作。但是由于各地方财政收支状况的差别比较大,新农保政策在全国不同地区推行的难易程度不尽相同:东部地区资金比较充足,养老保险政策推行快,例如北京仅用了一年的时间就完全实现了全覆盖。中西部地区则由于地方财政存在赤字,保障政策执行较为困难。为此,中央财政确定的补贴额针对东西部地区将有所区别。当前,在全国各地开展的试点工作中,财政补贴介入的方式有三种不同的主要形式。一是只在缴费环节进行财政补贴,如广州市主要根据个人和集体不同缴费档次进行相应的补贴,所有资金都计入个人账户,并实行完全基金制;二是只在给付环节进行财政补贴,如北京市由财政来承担领取养老金的农村老年人,每人每月有280元的基础养老金;三是既在缴费环节,又在给付环节进行的财政补贴,如陕西省宝鸡市进行的财政缴费补贴和财政养老补贴相结合的方式[8]。这三种模式的侧重点有所不同,但本质要求是一致的。

(2)财政支农效率比较分析

粮食补贴和农村社会保障都是财政支农的重要手段,但如何将资金用在刀刃上,需要完善机制,实现支农资金的整合利用。总体来看,随着这些年支农力度的不断加大,支农资金发挥了重要作用。但在支农资金的安排和分配上,由于缺乏资金分配的协调,资金撒“胡椒面”的现象比较突出,资金使用效率不高。当前,农业资金使用分配的权利掌握在土地、扶贫、农业、发改委(局)、林业、农机、水产、水利、科技、畜牧等相关部门。不同部门都有自己的产业发展政策取向,缺少统一、协同的联系机制。在资金投向上,各部门比较分散,资金无法形成合力,难以取得规模效益,重复、交叉的项目时有发生,造成资源浪费。就粮食补贴而言,目前粮食补贴资金项目较多、较散,从最初的粮食直补、综合直补、水稻良种补贴到能繁母猪补贴、油菜补贴、棉花补贴等,补贴范围越来越广,补贴项目越来越多,覆盖到粮棉油各个方面。核算补贴的依据不尽相同,有的是按田亩数进行补贴、有的按头数补贴、还有的按产量和比例补贴,补贴花样比较多,但金额不大,农民不解渴。从这个意义上来说,财政支农资金需要在一个整合的视角下加以综合考量。相较于粮食补贴资金的不断增加,农村社会保障的支持力度仍不大,尤其是地方财政支付能力较弱的中西部地区更为突出。新农保政策总体上是适合我国当前发展现状的,在农村养老保险政策推行初期中央政府的补贴额基本达标,但是相对于GDP和财政收入增长,还有较大的增加空间。目前地方政府补贴水平偏低,只是相当于农村居民人均纯收入的0.58%,仅占从业农民工资收入的0.34%。对基础养老金给付标准也应随着农村居民生活水平的提高进行适度调整。

虽然中央政府已经开始对新农保制度提供一定的财政支持,但是这种支持力度与农民的养老需求仍存在很大的差距,从中央政府财政投入对城乡养老保险制度支持力度进行对比分析的角度看,总体上对新农保财政的投入力度不足,城乡养老保险投入不均衡的问题仍很严重。总体来看,中央政府针对新农保的财政补助数额仍然很少,这与中央政府的财政收入能力不匹配,也与农民的养老需求不相适应。与中央政府仅对新农保提供少量的财政支持相比较,城镇养老保险制度主要依赖国家财政。我国社会保障制度改革和建设都是从城市社会保障体系开始,国家为城市社会保障制度建设提供了大量的财政支持,而对农村的支持则少得多。

(三)土地流转和规模经营与农村社会保障的互动关系

(1)农村养老保障与土地经营之间的依存关系

在传统保障模式中,土地是最重要的支撑条件。土地是农民的衣食之本、生存之源,是农民的基本生产资料,发挥着社会保障的功能。从这个意义上来说,土地经营和农村社会保障之间存在此消彼长的依存关系。按世界卫生组织的规定,在一个国家或地区的总人口中,如果60岁以上的人口所占的比重超过10%,或65岁以上的人口所占比重超过7%,就属于老年型人口结构。目前,我国60岁以上的老人已达1.34亿,占到总人口的10%,比世界平均水平早10年进入老年型社会。而60岁以上老年人口中居住在农村的大约有70%,已达9000万。60岁本是进入退休年龄的时间,养老金是影响劳动者退休的重要因素,但是由于中国农村养老金覆盖率低,农村老人只有通过参与农业劳动来获得基本的收入来源。

在大量青壮年劳动力外出务工的背景下,留下的不仅是老人、孩子,还留下整个家庭的土地,并且土地被大多数人理所当然地当作留守老人养老的经济保障。因此,许多留守老人的生活费用主要来源于劳动收入,甚至留守在家中的孩子生活费用也由留守老人负责。农村养老保险水平低,乃至养老保险缺失是导致农村老人超负荷劳动、超时间劳动的重要原因,农村养老保险的社会需求十分强烈。

(2)社会保障缺失对土地流转的消极影响

在城乡二元结构的背景下,农民被长期排斥在国家社会保障体系之外,土地收入也就成了农民维持最低生活需求和抵御生存风险的最主要方式。农村社会保障制度的长期缺失,造成土地承担了农村的主要社会保障功能,不得不替代了国家财政转移支付应当成为主要承担主体的现代社会保障制度。土地仍是农村社会保障体系的核心,土地经营是他们维持基本生存、获得经济收入的最主要手段,是农民生活来源的重要保障。土地的保障功能主要体现在四个方面:其一是最低生活保障功能。对绝大多数农民来说,土地是最基本的农业生产要素,土地是他们维持自身最低生活水平的基本物质条件。其二是养老保障功能。进入老龄化的农民,如果他们自己还能够参加劳动,土地加劳动就是他们的养老保障。其三是就业保障功能。在土地上进行耕作,这本身就为农民提供了就业机会。在外出就业机会较少,或是农民年迈体衰进而失去劳动能力的时候,土地则可以成为赖以生存的最后依靠,可以说是提供了失业保障。其四是其他保障功能。如心理保障和医疗保障等。由于受到自古以来农耕思想的影响,土地还充当着农民的心理依靠,拥有土地的满足感有利于维护农村社会的和谐稳定[9]。

从理论上讲,土地作为一种重要的生产要素,应当仅承担农民的就业功能,农民的生存、养老等保障问题则应依赖社会保障制度来解决,二者应当是相互独立的。但现实中的社会保障制度,基本上都是城市居民的社会保障制度,并与城乡二元结构、二元土地制度相适应。之所以农民不愿放弃土地,是因为他们不被城市的社会保障制度吸纳,因而只能用土地保障的功能来代替社会保障的作用。此时,土地既是基本的生产资料,同时也是重要的社会保障。由于现阶段农村社会保障制度的缺失,对农民而言,土地仍然承担着生存保障功能,非农就业不会替代土地的保障功能,因此出现了“惜转”现象。“惜转”现象导致了耕地资源的低效利用,也阻碍了现代农业规模化、集约化的发展。总而言之,以土地为基础的养老保障功能,既弱化了土地资本效用,也降低了土地的配置效率,大大抑制了农村劳动力转移和农业现代化。

四、粮食补贴、土地流转与农村社会保障:政策协同

(一)粮食补贴与土地流转和规模经营的政策协同

一方面,粮食补贴改变了土地经营的预期收益,进而改变了原有土地经营的稳态结构,从而对土地流转和规模经营产生了不利影响,乃至增加了土地纠纷。另一方面,从增加农民收入的目标实现来看,粮食补贴效果不明显,相反需要通过不断加快土地流转,实现劳动力资源的优化配置,由此达到农民不断增收的目的。

(1)基于有利于土地流转的粮食补贴政策优化思路

随着近年来粮食补贴的不断推进,粮食补贴政策体系不断完善,但粮食补贴政策与土地规模经营之间仍存在不协同,粮食补贴政策未能充分考虑到土地流转和规模经营的长期目标。为了进一步兼顾土地流转和规模经营的长远目标,当前粮食补贴政策需要从以下几个方面加以完善。

第一,粮食补贴应向种粮大户倾斜。从粮食直接补贴的内在要求来看,应当补贴给那些真正从事种粮的农民,而不是那些仅承包责任田,但实际并不种田,已外出务工或者从事非农产业的农民。但是在操作环节,对是否种粮进行甄别的成本很高,而且也会带来新的问题。因而,从实际运行来看,原有普惠制的粮食补贴政策在短期内难以改变。但补贴政策还是应当适度调整,与农业规模经营,以及发展现代农业相结合。随着农村剩余劳动力的大量外出打工,农村经济社会结构都发生了很大变化,农村土地不断向种粮大户流转的趋势更加明显,粮食生产的经营规模不断扩大,这有利于现代农业发展,符合现代农业的发展方向。农业补贴政策设计在导向上应当顺应并有利于推动这种转变。因此,补贴政策应当具有鼓励种粮大户承包更多土地、同时有利于促进那些已经离开土地的人将土地转让出来的作用。这就需要实施农业补贴政策时,对种粮大户的需求进行合理的考虑,并对现代农业生产方式进行推广应用,给与适当的补贴。当前,具体的做法应是采取增量补贴的方式,将粮食直接补贴资金中划拨一部分来作为种粮大户的资金补贴。通过采取这种累进制的方式,进行二次粮食补贴,即第一次是“普惠制”,第二次是“特惠制”,当然前提是需要对种粮大户进行严格的审核程序和后续监督。由于种粮大户耕种面积较大,对粮食补贴的反应也较为敏感,进行适度的累进补贴,将有利于增加经济激励,进而有效提高农民的种粮积极性,不断扩大种粮面积,真正实现土地流转和规模经营。

第二,兼顾粮食补贴与农业基础设施建设。毫无疑问,粮食补贴对于粮食增产起到了一定的作用。但是,增加农业基础设施建设投入,是保护和提高粮食综合生产能力的重要基础与前提。我国粮食生产连续几年减产,在很大程度上源于农业基础设施建设滞后,抗御各种自然灾害的能力减弱。可喜的是,2011年的中央1号文件的主题是加快水利改革发展,对当前加强农田水利建设作了重要部署。全面加强农业基础设施建设是保障国家粮食安全的根本。农业基础设施包括农田水利、养殖小区、耕地整理、物流信息、渔政渔港、能源交通等诸多方面[10]。目前,有三个方面的农业基础设施最为薄弱、最亟待加强,也是今后一段时期农业基础设施建设的重点。一是耕地质量建设。目前全国有中低产田12.7亿亩,共计占到耕地总面积的70%,而其中易于改造的中低产田8.75亿亩。因而,今后应进一步加大投入力度,加快大力改造中低产田,从而确保农田综合生产能力能够长期持续稳定提升。二是农田水利设施。农田水利设施中最为突出的问题就是田间末级灌排沟渠建设十分滞后,没能解决好农田灌溉“最后一公里”的难题。很多水库老化失修,常年蓄水能力不断下降,由此造成不少水资源丰富地区同样面临缺水问题。针对这些细节问题,今后要进一步加大农田水利建

设的力度,不断提高农田水利设施的总体水平。三是农村民生工程。农村饮水、公路、能源等基础设施仍然比较薄弱。加强农村民生工程建设和公共服务设施建设,既是不断改善农村生产生活条件的重要举措,也是更好地加快发展农村生产力的重要途径。

(2)粮食补贴背景下促进土地流转和规模经营的政策思路

毫无疑问,农业补贴对土地流转产生了直接影响,一方面要改进现有的粮食补贴方式,另一方面,要针对粮食补贴所带来的负面影响,有针对性地对采取政策措施,促进土地流转和规模经营。其中,最为迫切的是出台鼓励和促进土地流转的补贴政策。

现行的农业补贴政策将粮食补贴资金给予了土地承包户,而没有给予耕地的使用者,这变相增加了农业生产者的生产成本。为此,当务之急是制定促进农村土地流转的优惠政策,从技术支持、信息服务、资金投入、税费减免、农业劳动力转移、创造非农就业机会等诸多方面给予扶持,持续稳定增加土地经营者的收入。主要方式是对规模经营者超出承包面积的实际耕作面积给予二次补贴,这样既在一定程度上保障了从事纯农业规模经营者的利益,提高了其收入,也能降低农业补贴政策对土地流转市场发展的不利影响,并能缓解农村普遍存在的农业补贴分配有失公平的现象。

目前,很多地区实行了土地流转补贴,这不失为一种很好的方式,当然补贴对象应是实施规模经营的农业生产者。武汉市实行的土地流转政策值得借鉴。为加快推进农村土地流转,发展土地规模经营,进一步提升现代都市农业发展水平,武汉市制订土地流转和规模经营具体补贴实施办法。纳入补贴的流转模式包括龙头企业带动型流转模式、新型股份合作型流转模式、致富能人回归创业型流转模式、城乡统筹发展型流转模式。对武汉全市符合条件、达到规模经营的业主实行补贴。享受补贴的业主需同时符合下列条件:(1)流转的土地必须是全市范围内的农民(农工)依法承包的土地;(2)流转期限在10年以上且不超过法定的剩余年限;(3)以有效流转合同为依据。(4)流转并集中连片经营的土地需达到1000亩(含1000亩)以上;(5)流转并实行规模经营的土地必须是从事种植业生产;(6)流转双方应经乡镇(街)农村土地流转服务中心交易、签约、鉴证。对审核符合条件的业主给予每亩50元补贴,用于土地整理及基础设施建设等。武汉市财政每年安排100万元,用以奖代补的方式,对区、乡镇和街道中土地流转服务平台建设成效显著的予以补贴。

(二)粮食补贴与农村社会保障的政策协同

一方面,粮食补贴和新型农村社会保障都是政府财政支农的重要举措,具有内在一致性。另一方面,从支农效率来看,粮食补贴的实际效果不强,这就需要加强支农资金和支农手段的有效整合,提高资金使用效率,引导农村长期可持续发展。

(1)整合财政支农政策

近年来,国家对“三农”的扶持力度不断加大,但在财政支农资金的来源渠道、管理方式等诸多方面都较为分散,有限的支农资金很难形成合力。目前,财政支农结构不够合理,一方面,财政用于生产性支出的比重不断下降,而用于各项事业费的支出比重却上升,各项事业费支出的比重基本上维持在70%上下。另一方面,财政支农的重点不突出,农民增收不够明显。当前,促进农民增收的农业农村基础设施建设中,那些农民可以直接从中受益的中小型基础设施没有作为重点加以考虑,对基础教育、社会保险、农村科研等农村公共产品的支持力度也不够大,而是多方博弈,撒胡椒面的现象十分普遍[11]。与此同时,财政支农资金管理体制也还很不完善,目前财政农业支出主要实行分级管理。政府对农业投入的渠道较多,农业财政支出划分给各个不同的部门管理。资金的部门分割严重,有限的资金难以形成合力。同时,政府财政支农资金的监督机制相对落后,资金使用效果的不够理想。而在支农支出职责划分上,中央与地方划分也不够清晰,造成财政支农高度依赖中央,而地方对农业的投入严重不足。为此,需要进一步强化财政支农投入使用的针对性和有效性,特别是向生产区和优势特产区倾斜,并向生产性措施倾斜,从而尽快形成有效生产能力,更好地构建和形成财政支农的长效机制。

(2)增加农村社会保障的财政支持

当前,国家不断增加社会保障体系的财政投入,但总体来看,对农村社会保障的支出规模仍很小,城乡投入不均衡。从社会保障支出的总量来看,据国际劳工局统计,美国、德国、法国和英国的社会保障支出占国家财政总支出和GDP的比重分别为48.8%和16.5%、52.1%和29.7%、54.9%和22.8%、55.3%和30.1%,相较之下,我国财政中社会保障支出占总支出的比重一直只在10%左右徘徊,比例比较低,与其他发达国家的差距非常大。再从城乡分配的结构来看,农村社会保障支出数额更是显得微不足道。其中,财政社会保障支出大大偏重于城镇,存在结构失衡现象。近年来,财政中农村社会保障的支出占全部社会保障总支出的比例还不足3%,差距之大,令人震惊。政府应当充分发挥看得见的手的调控作用,加强调节城乡投入比例,尤其是在农村社会保障体系建设中要更好地承担起相应的财政补助的政府责任[12]。

随着农村人口老龄化的不断加快,针对农村老龄人口应适时实施养老津贴制度。建立高龄津贴制度,应对高龄老人比例越来越高带来的挑战,更好地保障生活困难老年人基本生活,这对加快构建覆盖城乡的社会保障体系建设,具有重大战略意义。这一制度的缺失可以说是我国社会保障体系中的一大缺憾。可以预计,我国将建立养老服务补贴制度,对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人,经过评估,采取政府补贴的形式,为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。目前,我国农村留守老人约4000万,占农村老年人口的37%,家庭养老条件明显缺失。在家庭养老条件不足的情况下,推进社会化养老,由社会机构为老年人提供全面的养老服务,是一种必然的选择。

(三)土地流转和规模经营与农村社会保障的政策协同

一方面,农村老龄化趋势不断增强,老龄人口的劳动供给增加,土地经营是养老的重要依靠,老龄人口对养老保障的需求十分迫切;另一方面,反过来,社会保障缺失对土地流转产生消极影响,大大阻碍了土地流转的积极性。而一旦失去土地或者土地流转出去,农民对社会保障的需求就会变得更加迫切。

(1)社会保障缺失背景下土地流转和规模经营的政策取向

由于目前农村缺少社会保障,农民对土地流转持谨慎态度。为此,需要因地制宜,分类指导。目前,中国人地关系依然紧张,各地区经济发展的水平差异较大,因而农地规模经营的要求也不尽不同,不可能在短期内大多数地区都实现农业规模经营。经济相对发达的地区,应当成为率先推动土地规模经营的先行区,并积极探索成为规模经营的试验区。尤其是大城市郊区、乡镇企业发达地区、常年性劳务输出较多地区、个体工商业发达的地区,应因势利导,根据所在地区的不同情况,采取家庭农场、种粮大户、村办农场、合作农场,以及股份合作制农场等多种形式来推动土地规模经营。总之,在土地流转和规模经营的过程中,要更好地发挥政府职能,推动土地流转和规模经营的规范化、制度化、程序化。因为农地流转仅仅依靠市场自发配置资源很难达到预期效果,需要更好地发挥政府的规范、扶持和服务作用。在积极推动土地流转的同时,需要积极引导土地整理、合并和进行土地改良,这是实现农业现代化的本质要求。均分化的土地制度安排使土地零碎、分散、规模较小,为此政府需要有组织有计划地实行地块调整、合并,并进行成片的治理和开发,来达到提高经营效益的目的。

(2)尽快建立农村老龄人口土地经营退出机制

由于成年子女外出打工,我国农村老人的劳动供给时间很长,本该退出生产的老人被迫继续承担繁重的劳动。造成这一问题的根本原因在于,现在绝大多数农村老人没有退休金,在他们年轻时也没能积累起足够的物质财富,可以为他们的老年生活提供保障,所以,很多农村老人在晚年仍然不得不参与劳动,很少能够停止劳动。亦即,由于缺乏社会养老保障机制,农村老人更多地依赖自我养老的方式,通过继续劳动为自己的老年生活提供支持。

我们在政策上应通过增加养老保障来激励老龄化农民主动退出农地经营,这既有助于农业规模化经营,又能使农民享受“退休制度”。这可以借鉴成熟的国外经验。诸如德国、法国和日本等,都采取“农民退休”形式,鼓励老年农民积极转让农场、退出农业,也促进了农业规模经营,有效推进产业结构调整,提高了农业劳动生产率,增加了农民收入;反过来,增加农民收入又对农村社会养老保险制度的顺利开展奠定了良好的物质基础。

日本从1970年开始着手在农村建立养老保障,一直到2002年,日本农民的国民年金由三部分组成:基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年之后,日本农民的养老保障由两部分组成:国民年金(基础养老金、等额给付金,但不含土地权益转让补偿金),农业劳动者年金(DC计划)。1970年日本国会通过《农业劳动者年金基金法》,其中规定,农民离开农业就要全部转让其土地经营权,并在转让时可以获得政府提供的一次性支付补偿金,且补偿金数量随着物价调整。这项政策不仅有力提高了农村老年人福利,而且也起到了激励劳动力向城市迁移以及促进土地规模经营的作用。随着农村人口老龄化趋势加速,日本在2002年开始实行新的劳动者年金制度,开始反过来鼓励农民留在土地上,土地权益转让补偿金就此取消。在德国,转让土地的经营管理权是农民(农场主)享有养老保险待遇的必备条件。德国农民养老金的给付也是以农场主移交农业企业作为先决条件,只要其年龄达到50岁就必须采取继承、出售或长期租让等方式来转让出农业企业,彻底脱离农业劳动,成为农业退休者。同样,法国为发展现代农业,也实行了“一加一减”的做法。所谓“一加”是指为防止土地分散,法国规定农场主土地只允许让一个子女来继承;“一减”则是指对农民进行人员分流,并规定年龄达到55岁必须退休,由国家一次性进行发放“离农终身补贴”,并辅以鼓励农村青年进入工厂做工的办法来减少农民,并由国家出钱培训农民。为了鼓励老人积极让出土地,法国在1962年就设立了“调整农业结构社会行动基金”,该基金作为对65岁以上领取退休金的老龄人口放弃农业经营的补助和补偿,平均每年每人可以得到1500法郎。在20世纪70年代,这一范围被扩大到60~65岁即将退休的农民。他们也被发放“非退休者补助金”,来鼓励他们在接近退休前就积极退出土地经营。总体来看,西方发达国家将老龄农民土地退出与养老金相结合,旨在促进老龄农民将土地经营权转移到年青一代手中,从而加速土地资源整合和农业生产效率提升;同时,通过工业反哺农业,也对农民养老保险给予了大量的财政补贴支持。

借鉴上述国家的这些成熟经验,中国也应考虑尽快出台类似的措施,促进老龄人口积极退出小规模土地经营。通过建立和完善老龄人口农地退出的过渡办法,逐步建立起农地退出补偿机制。具体补偿方法是,针对超过一定年龄的老龄人口,给予一定的补偿数额,逐年发放补贴。与此同时,积极完善退出农地的分配措施,在依法确保农民享有土地承包权的基础上,不断整合这些退出的耕地,通过竞争性承包、大块租赁等方式,使那些具有更大耕种能力的农户,能够继续扩大耕地规模,逐步推进家庭农场型经营。农民也可以通过股份合作制或农协组织等形式进行农业生产活动。

五、结 语

当前,我国“三农”问题逐步从单一政策目标取向向综合政策目标并进的新阶段迈进,诸多问题亟待纳入整体框架,进行系统考量和调试,从而减少政策之间的摩擦和效率损失。本文重点探讨了三个重点涉农问题,即粮食补贴、土地流转和农村社会保障。这三个相关主题本身都是需要进一步深化研究的重大理论和实践问题,但同样重要的是,三者之间存在不容忽视的内在关联性。因而,需要加强对政策关联性和衔接问题重要性的认识,这正是本文的研究视角和思路。本文试图通过对三大政策之间的关联性进行整合研究,为现有涉农政策组合提供一个可供优化的系统框架,以期对政策整合研究有所启示和借鉴。

注释:

[1]侯明利:《中国粮食补贴政策理论与实证研究》,江南大学博士学位论文,2009年6月。

[2]农业部农村经济研究中心、农业部财务司:《我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议》,《农业经济问题》2007年第7期。

[3]刘晓林:《中国农村社保体系初步形成8项举措支撑》,《人民日报·海外版》2009年4月23日。

[4]黄佳豪:《建国60年来农村养老保险制度的历史探索之路》,《决策咨询通讯》2009年第6期。

[5]熊群芳:《对土地流转过程中粮食补贴情况的调查及建议———以江西永修县为例》,《金融与经济》2009年第7期。

[6]黄川:《直接补贴政策对耕地可持续利用的影响分析》,《中国农业银行武汉培训学院学报》2010年第2期。

[7]唐茂华、黄少安:《农业比较收益低吗?——基于不同成本收益核算框架的比较分析及政策含义》,《中南财经政法大学学报》2011年第4期。

[8]王婷:《新型农村养老保险财政补贴介入模式研究——以陕西省为例》,西北大学硕士论文,2001年6月。

[9]张坤、王骁:《土地流转背景下的农村社会保障建设》,《经济与法》2011年第1期。

[10]张红宇:《努力突破制约农业农村发展的瓶颈》,《人民日报》2011年2月28日。

[11]柳志玲:《关于整合财政支农资金的思考》,《农村财政与财务》2010年第7期。

[12]邢刚:《财政支持农村社会保障制度研究》,2009年度西南财经大学硕士论文。

(责任编校:刘江涛)

延伸阅读:

1.陈丹唐茂华. 粮食补贴、土地流转与农村社会保障:“三农”综合发展视界下的政策整合研究[J].首都经济贸易大学学报,2011(06).

2.唐茂华.工资差异、城市生活能力与劳动力转移:一个基于中国背景的分析框架[J].财经科学,2005(04).

3.高常玲,张晓飞,李敬波.战略与策略协同论[J].管理观察,2009(08).

4.马晓河,涂圣伟.新时期推进农村改革的几点思考[J].中国财政,2012(02).

5.夏阿国.改革创新融合发展提升城乡经济社会发展一体化水平[J].政策瞭望,2012(01).

6.夏阿国.全面推进城乡配套的各项体制改革[J].农村工作通讯,2008(14).

7.张红宇.努力突破制约农业农村发展的瓶颈[N].人民日报. 2011(14).

8.侯明利.中国粮食补贴政策理论与实证研究[D].江南大学博士学位论文,2009.

9.封永刚,钟华.中国农业地区专业化水平的测定及农业集聚的影响因素分析[J].经营管理者,2012(05).

10.王立新.农业问题研究中的理论模式——以生产要素概念图式为参照框架的考察[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版),2012(02).

来源:《学习与实践》2012年第1期