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湖北省“三村”集体产权制度创新探索与成效

时间: 2017-05-09 19:55:30来源: 作者: 阅读:

湖北省“三村”集体产权制度创新探索与成效

湖北省农村经济经营管理局

改革开放的三十年,是中国在工业化、城市化的快车道上奔驰的三十年。曾经的绿色田园、肥沃耕地、清亮水面,不断被纵横的街道、林立的楼宇、连片的厂房、不息的车流所取代,伟大的建设成就令人欣喜。同时,大量农民因为失去祖祖辈辈赖以生存的土地,生产生活面临困境;农村集体经济发展普遍乏力,党的执政基础面临严峻考验。怎样才能统筹城乡发展,让为城市化、工业化作出牺牲和贡献的农民也分享现代化建设的成果?让农村集体经济足以支撑党的执政基础?我们提出了开展集体产权制度创新试点的建议,得到正声书记的首肯和省委、省政府的采纳。杨松、坚卫、友凡、汤涛等省领导亲自操持,冲破重重艰难险阻,强势推动、正确指导着试点工作。省委办公厅、省政府办公厅2006年12月28日下发了《转发〈省农业厅关于城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点工作方案〉的通知》(鄂办文〔2006〕82号),2007年4月26日,省委、省政府召开了试点工作动员会,这些标志着湖北开启了城乡统筹、和谐发展的中国特色社会主义现代化道路。2008年元月13日,省委、省政府召开了试点工作专题会议,形成了省委专题办公会议第3号纪要。2008年5月9日,省委、省政府在襄樊召开了试点工作现场会,8月4日,省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《转发〈省农业厅关于扩大城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见〉的通知》(鄂办文〔2008〕47号)。三年来,在这一系列会议的推动和政策性文件的指导下,试点村按照集体产权制度创新的“三步走”战略,找到了集体经济的有效实现形式,集体产权明晰、集体实力壮大、农民收入增加、治安环境改善,“城市疮疤”治愈,展现出开展集体产权制度创新、建立社区股份合作制度的勃勃生机。

  一、“三村”集体产权制度创新的决策背景

  进入新世纪以来,湖北的城市化进程大大加快,城中村、城郊村、园中村也快速增加。截至2008年底,全省已有“三村”1921个,占全省村数的8%;人数480万,占全省农村人口的12%。其中,城中村715个,城郊村871个,园中村335个。按照现在的城市化速度,湖北的“三村”每年要增加150个以上。这些处于工业化、城镇化最前沿的村子,人口构成、土地状况、产业结构、经济条件等都与普通农村有很大不同,多数已被纳入城市建设规划,原有的土地承包关系被打乱,土地承包法在这里已经不适用,完善延包工作也无法开展。就是已经完善延包的,也面临集体土地被征占、承包合同要变更的问题。

  传统的集体所有制将集体产权虚置,计划经济体制又将城乡割裂,导致“三村”普遍存在以下问题:(1)集体土地被不断征用,人员构成复杂,人地矛盾尖锐;(2)集体成员缺少参与集体资产经营管理的热情和有效途径,集体资产被少数人任意支配,平调、流失现象屡有发生;(3)集体成员在集体资产经营收益分配方案和征地补偿安置方案的制定上缺少知情权、参与权,意见难统一,方案难执行;(4)“三村”的村容环境大多与周围城市景观很不协调,政府惯用的征地拆迁进行城市改造的模式又常因侵犯村集体和村民的利益而遭到强烈抵制,引发大量纠纷,留下很多隐患;(5)集体经济的组织模式和管理方法难以适应激烈的市场竞争,还要承担村里的基础设施建设、公共管理、村民的社会保障和福利等多项开支,负担沉重,发展能力不足;(6)大批失地村民“种田无地、就业无岗、社保无份”,生活陷入困境。这些问题交织在一起,使“三村”成了社会矛盾的集中区域。

  制度和体制变革的迟滞使“三村”问题多年来无法得到有效解决,“三村”成为制约城市进一步发展的瓶颈,既令政府头痛不已,也让群众多有怨言。按照传统发展观和“经营城市”理念,简单地拆房迁户、改换户籍,虽能迅速美化城市景观,但很难让“三村”村民在城市里安居乐业,甚至会使我国重蹈一些国家的覆辙,患上难以根治的“城市病”;只有按照科学发展观和“以人为本”理念,尊重农民的历史贡献和劳动成果,照顾他们的切身权益,让农民平等地参与城市化建设、平等地享受现代化成果,使“三村”融入城市,才是治本之策。因此,必须突破体制障碍和二元结构,开展集体产权制度创新,按照合作制的基本原则,引入股份制的产权制度和经营机制,对“三村”进行彻底改造,建立适应城市化、工业化要求的“三村”现代基本经营制度——社区股份合作制。

  二、“三村”集体产权制度创新的理论和实践依据

  集体产权制度创新综合性强、涉及面广,事关农村基本经营制度和土地管理制度,省委、省政府对此非常慎重,所作出的决策既符合马克思主义理论和现代产权理论,也符合我国法律和中央政策的规定,而且实践证明是可行、有效的。

  (一)集体经济组织创新为社区股份合作社,具有坚实的理论基础

  马克思和恩格斯在研究了法国、德国和俄国等小农经济占相当数量的资本主义国家里的农民问题后,提出通过合作制引导个体农民走上社会主义道路的理论和策略,这是马克思主义理论的重要组成部分。一是指出了社会主义农业合作化是农民解放的唯一途径。马克思说:无产阶级取得政权之后,“凡是农民作为土地私有者大批存在的地方”,“一开始就应当促进土地私有制向集体所有制的过渡”,“直接改善农民的状况,从而把他们吸引到革命方面来”。恩格斯进一步指出,“这是他们唯一得救的途径”。二是指出了实现社会主义农业合作化的方针和道路。马克思说,“无产阶级将以政府的身分采取措施”,“让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡;但是不能采取得罪农民的措施”。恩格斯进一步说明了马克思的这一思想:“我们对于小农的任务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有,但不是采用暴力,而是通过示范和为此提供社会帮助。”三是指出了农业合作化就是要改变农民的生产经营方式。就是要改变“每个农户差不多都是自给自足的,都是直接生产自己的大部分消费品”的状态,“尽力使他们也易于过渡到新的生产方式”。恩格斯曾肯定过“共同出力耕种土地,按入股土地、预付资金和和所出劳力的比例分配收入”。四是指出合作制是向完全的共产主义经济过渡的中间环节。恩格斯说:“向完全的共产主义经济过渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。”

  新中国对农村实行“土地改革”之后,我们党根据马克思主义的农业合作化理论,借鉴苏联农业集体化的经验教训,推动农业合作化,普及了具有中国特色的农民集体经济体制和经营机制,整体上实现了城乡社会安定、农业生产增长,为工业和城市的发展提供了必要的生活资料、轻工原料,极大地促进了国民经济发展,为国家现代化建设打下了稳固的基础。党的十一届三中全会以来,农村合作社虽然早已改名为“生产队”“村集体”、“村委会”,但作为国家基本制度组成部分的合作体制、合作社的基本理论和原则仍然沿用至今。中国农民还创造了“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”,对发展马克思主义农业合作化理论作出了新贡献。合作社的发展,促进了经济发展,团结了农民群众,富裕了广大农村,和谐了社会关系,从根本上巩固了国家政权。中国的农村合作社总体上是成功的,马克思主义农业合作化理论是符合中国国情的。

  实践早已证明,农民要致富,农村要发展,不是仅仅依靠独立于农民阶层之外的企业或机构向农民提供保障和服务就可以实现的,必须要依靠农民自己的力量。“三村”虽然不同于传统意义上的农村,但失地农民在完全转变为城市居民之前仍然是农民,仍然是有着集体成员身份、共同占有集体财产、集中在固定社区的人群,合作社的原则仍适用于他们,社会主义集体所有制的合作经济,不论是比资本主义经济还是比个体经济都具有巨大的优越性,这是毫无疑义的。

  “三村”集体产权制度创新也符合现代产权理论。现代产权理论认为,产权是所有制的核心和主要内容,现代产权制度是市场经济体制的制度性基础。农村集体经济组织是我国社会主义市场经济的重要主体,但是由于仍然实行传统的共同共有的产权制度和政社合一的管理体制,集体成员拥有的集体资产产权实际上并不完整,集体资产所有者的地位没有体现,权利没有充分保障,产权激励功能无从发挥,经营管理缺乏效率。“三村”集体资产产权制度创新的核心,就是使集体成员对集体资产享有完整的产权,把集体经济组织改造成为合格的市场主体。

  创新农村集体资产产权制度,在把价值化的集体资产产权明晰到户的前提下,对集体资产进行统一经营,把劳动者的劳动联合与资本联合结合在一起,用合作社的原则加上股份制的机制,实行资源共有、委托经营、民主管理、按股分配,既能坚持集体所有这一农村基本经济制度,又能使农民对集体资产享有明晰而有保障的产权,是集体经济的有效实现形式。

  (二)“三村”集体产权制度创新具有明确的法律支持

  1、符合《宪法》是“三村”集体产权制度创新的前提和基础

  2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,再次规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”;“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”;“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展”;“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。由此可见,保护城乡集体经济组织,特别是保护“三村”集体经济组织的权利和利益,是国家根本大法《宪法》的要求,明晰“三村”集体产权、保护其成员权益,是贯彻《宪法》的具体行动。

  2、《物权法》支持“三村”集体产权制度创新

  《物权法》第五章第三条规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”;“国家巩固和发展公有制经济,国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第五十九条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”第六十三条规定:“集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”

  为什么在明确了集体产权后还要进行股份制改造?这是因为村党支部、村委会都不是集体经济组织,不具备集体经济法人资格,不进行股份制改造,集体产权虚置、集体经济的有效实现形式缺失的问题就无法解决。《宪法》第一百一十一条规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。……居民委员会、村民委员会……办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”村委会、居委会没有被宪法及相关法律赋予集体经济职能,不具备市场经济的经济法人主体地位,从事集体经济经营管理活动名不正言不顺,受到诸多制约,不利于集体经济的发展。再者,集体成员对集体产权的占有份额也必须明晰,正如马克思所说的,“公有制必须建立在生产资料个人占有的基础之上”。因此,对“三村”按照合作制的基本原则,引进现代企业制度,实行股份制改造,是恢复、发展了集体的经济法人地位,与国家实行的市场经济体制完全接轨。

  3、成立农村集体社区股份合作社是贯彻《物权法》的要求

  《物权法》第六十七条规定:“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”劳动群众集体所有,按照物权法的规定是“共同共有”,“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”,“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产;没有约定或者约定不明确的,各共有人都有管理的权利和义务。”所有股东对社区股份合作社都有管理的权利和义务,把合作社的重大行为,包括集体资产运作、生产经营决策、利益分配、社区建设都纳入民主管理,既保障了合作社内部运作环境,又符合建设和谐社区的需要,是一举多得、利国利民的大好事。

  (三)“三村”产权制度创新完全符合中央大政方针

  改革开放以来,特别是党的十六大以后,为了完善农村统分结合的双层经营体制,保障农村集体经济组织和农民的土地权益,促进农村经济社会发展,中央出台过不少政策,引导和鼓励进行以产权制度改革为核心的集体经济制度体制创新,探索市场经济条件下集体经济的有效实现形式。

  1985年《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》(一号文件)第一次明确提出了“股份合作”概念,认为“这种股份合作,不改变入股者的所有权,避免了一讲合作就合并财产和平调劳动力的弊端,却可以把分散的生产要素结合起来,较快地建立起新的经营规模,积累共有财产。这种办法值得提倡”。在中央的正确指导下,股份合作制在全国农村开始发展起来。

  党的十六大以后,党中央、国务院在重要会议和文件中先后提出“使股份制成为公有制的主要实现形式”,“积极推进股份制、股份合作制等村集体经济的有效实现形式”,“保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。十七大报告提出“推进集体企业改革,发展多种形式的集体经济、合作经济”。十七届三中全会《决定》更是对统一经营、发展集体经济、增强集体组织服务功能、着力提高组织化程度、允许农民对集体建设用地进行开发经营并保障相关权益提出了明确要求。农业部为贯彻落实党中央和国务院关于推进农村集体经济组织制度创新的有关精神和要求,在2007年10月发布了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》(农经发〔2007〕22号),对“在条件成熟的地方,积极稳妥地开展农村集体经济组织产权制度改革,探索集体经济的有效实现形式,保护农村集体经济组织及其成员的合法权益”的重要意义、总体思路、目标要求、基本原则和程序作出了全面说明和具体规定。

  (四)全国各地都在探索集体产权制度改革创新

  在中央政策的鼓励、引导和法律法规的规范下,我国有不少地方先后开始进行农村集体产权制度改革。1984年,山东淄博市周村区长行村首开对传统的集体所有制进行股份合作制改造的先河。之后,广东的深圳、佛山,浙江的温州、台州,江苏的苏南地区,北京的丰台、顺义,先后出现了农村股份合作制试点,普遍的做法就是“资产折股、量化到人、合股经营、按股分红”,村民对集体资产行使所有权,享受年终盈利分红。90年代末期,沿海地区城市化进程加快,深圳、珠海、广州等地开始对城中村进行综合改造,农村集体经济组织改制成为其中五大改造之一,其前提就是农村集体产权制度改革。到2008年,北京市的全部城中村和广东、江苏、浙江等省50%的城中村已经完成了城中村的集体资产股份合作制改造,建立了社区股份合作社。这些省市的实践表明,开展农村产权制度创新,不仅对发展壮大集体经济、提高农民生活水平有利,也对加快推进工业化城市化进程有利,在促进社会关系和谐方面的积极作用更是非常显著。

  三、湖北“三村”集体产权制度创新试点工作历程

  我省“三村”的经济基础与10多年前广东的情形相近,大多有一定数量的集体资产,农民群众和村干部对产权制度创新有愿望,条件具备,时机成熟。但由于“三村”是矛盾错综复杂的地带,集体产权制度创新是一个敏感课题,因而对这个新事物的认识、理解和接受需要一个过程。我们最初于2005年底提出这个建议,正声书记批示要在试点的基础上研究制定政策,但由于多方面认识不一致,此事搁了下来。2006年10月我们再次提出这个建议时,正声书记明确批示:“我认为农业厅的这个建议是可取的,请杨松、友凡同志召集农办、省委政研室等部门研究实施办法。”杨松、坚卫、友凡等省领导先后3次召集省直部门研究才统一思想,省委、省政府决定选一些“三村”来办几批试点,从中发现问题、解决问题、总结经验,形成一套系统的工作方法和操作规范,再向全省农村推广普及。

  试点工作起步极其艰难。鄂办文〔2006〕82号文件发出后,除武汉和襄樊开始行动外,大部分地方对试点工作持观望态度。针对这个情况,2007年4月26日,省委、省政府召开座谈会,进行再动员、再部署,杨松副书记和友凡副省长详细阐述了试点工作的重大意义、科学内涵和基本原则,强调开展这项工作已“迫在眉睫”、“不可回避”,要求各地尽快行动起来。会议确定,武汉、襄樊、黄冈、宜昌、鄂州、潜江等地的8个村作为全省第一批省级试点村。

  这次座谈会对试点工作的推动效果非常明显。会议之后,各试点村所在地的党委、政府及有关部门正式行动起来,专题研究、筛选试点、制订方案、加强领导、组建专班、提供保障,驻村帮助开展试点工作。经过半年艰苦细致的工作,到2007年底,首批8个省级试点村完成了清产核资、清人分类、配置股份、建立合作、规范监管等五个阶段的工作,建立了新型社区股份合作社并开始实质性运作,襄樊的檀溪村结合城市旧房改造,开始迈出盘活资产、推动发展的步伐,“檀溪模式”萌芽。

  2008年1月14日,省委、省政府听取了试点情况专题汇报,并下发了《关于城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点工作的会议纪要》(〔2008〕第3号)。5月9日,省委、省政府在襄樊召开了试点工作现场会,决定扩大试点。8月4日,省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于转发〈省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见〉的通知》(鄂办文〔2008〕47号),系统地总结了第一批试点的经验,在配套政策措施上作出了突破性决策。文件确定“三村”集体产权制度创新分三步走:第一步,明晰产权,确保权益;第二步,盘活资产,推动发展;第三步,城乡一体,共同富裕。文件对分五个阶段走好第一步作出了具体规定,出台了关于走好第二步的五条重大政策措施。到2008年底,当年启动的30个试点已经按规定走完第一步,正在迈开第二步。2007年启动的第一批次试点村一、二步衔接很紧,收到了立竿见影之效。

  四、“三村”集体产权制度创新的“湖北特色”

  (一)与众不同的政策措施

  湖北的“三村”集体产权制度创新,借鉴了国内兄弟省市的成功经验,也结合了自己的具体情况,制定了与众不同的具体政策和工作措施。

  1、把城中村、城郊村和园中村作为切入点

  湖北把产权制度创新的切入点定在城中村、城郊村、园中村,即那些处于城市发展规划区或国家批准的工业园区、开发园区范围内,在集体土地被大量征用后没有或仅有少量农用地,主导产业已经实现由第一产业向二、三产业转型,而经济社会管理诸方面仍然沿袭农村相关制度的村落。

  在这些农村,农业经营体制已经基本丧失了存在的基础,在成为或即将成为城市的组成部分以后,它们面临着以土地为核心的集体资产的处置、村民的就业安置和长远生计保障等事关村民切身利益和城市规划建设的重大问题。如果按照多年来惯用的征地补偿模式操作,村集体和村民的利益没有长远保障,后患无穷;而任其自然发展,则不仅不能解决前述问题,还会严重阻碍城市的规划建设和发展。老城中村的问题不尽快解决,新城中村将这些问题一遍遍复制,日积月累,将会形成极大的不稳定因素。相对于可以通过稳定和完善农村基本经营制度而继续发展的普通农村地区,城中村更迫切需要一条既能保障集体经济组织和村民的当前利益和长远发展,又能不留隐患地尽快融入城市的路径。

  另外,城中村大多有较多的集体资产积累和经营实体,村干部和群众获取信息的渠道较多,对新事物的了解程度和接受能力较强。因此,相对于普通农村,城中村进行产权制度创新试点的硬件和软件基础更好,干部群众的积极性更高。

  所以,选择城中村作为试点的切入点,是在统筹考虑了对产权制度创新需求的迫切性和现实操作的可行性之后做出的决策,符合我省当前的实际情况。目前,我省仍然把试点范围限定在“三村”。如果在“三村”的实践证明在市场经济条件下,以股份合作制进行管理经营的集体经济组织在二、三产业领域具有强大的生命力,我省将把试点扩展到广大农村,为同样在市场经济环境中主要从事第一产业的集体经济组织探索通过股份合作制营运获得成功与发展的新道路。

  2、定名为“农村集体产权制度创新”

  对集体所有制的有效实现形式进行探索和创新这项工作,党中央称之为“产权制度创新”,农业部叫“农村集体经济组织产权制度改革”,北京、江苏、广东等省市有的叫“农村集体经济产权制度改革”,有的叫“集体经济股份制改革”。湖北采用了“农村集体产权制度创新”的提法。这主要是出于以下考虑:第一,填补法律和实践中的空白。虽然我国的宪法、民法都规定了集体经济组织对集体资产的所有权和其他相关权利,但是没有专门立法对集体经济组织的性质、成员、组织形态、权利义务等方面做出明确规定。因此,可以说我国目前并不存在真正法律意义上的“集体经济组织”。而且现实中的很多农村也没有集体经济组织,对集体资产行使所有权的是村民委员会这个村民自治组织。进行农村产权制度创新的目的之一,就是要建立起真正的集体经济组织,填补这个法律和实践中的漏洞。所以不宜将产权制度创新的主体称作“农村集体经济组织”。第二,更加贴切工作实际。改革是否定,比如土地改革是对封建地主制度的否定,1980年代的农村改革是对人民公社“大锅饭”制度的否定,税费改革是对几千年“皇粮国税”制度的否定。创新是扬弃,农村集体产权制度创新是坚持集体所有制,与时俱进地探索其有效实现形式。第三,便于让基层干部群众接受。我省这几年改革较多,有的改革效果不理想,使不少基层的干部群众对“改革”的提法产生了拒斥心理。定名为“创新”,既与中央的提法保持一致,也便于做基层干部群众的说服动员工作,使他们易于接受。第四,避免与《宪法》冲突。《宪法》原则规定,农村土地属于集体所有,城市土地属于国家所有。由于现在城市的扩张和发展速度很快,农村变城郊,城郊变城中,城中也有村,城市和农村的界限变得复杂而模糊,究竟哪些土地属于国家所有,法律没有具体规定。但是农村土地属于集体所有,这一点是不会错的。所以,采用“农村产权制度创新”的提法最为妥当。

  3、确定了“三步走”的基本步骤

  鄂办文〔2008〕47号文件规定,整个产权制度创新试点工作分三步走。这主要是出于确保创新试点工作平稳推进的考虑,具体而言有以下三个方面:

  其一,统一干部群众的思想需要一个过程。产权制度创新在湖北是个新事物,各级干部群众对它的认识不可能很快就统一起来;基于旧制度形成的利益格局当中的一些人的既得利益,比如暗箱操作谋取私利的空间不可避免地因制度变革而被取消。如果一味求快、贸然推进,很可能因为干部群众思想不统一、各方面形不成合力,而使新的制度在建立的过程中遭受巨大阻力而难以建立和巩固,不利于社会稳定和集体经济的可持续发展。

  其二,消化历史遗留问题需要一个过程。集体产权制度创新试点工作内容复杂、任务艰巨、影响深远,有人认为它是继土地改革、合作化、家庭联产承包之后的“第四次中国农村革命”。其中的清产核资、清人分类工作,时间跨度长、涉及范围广、政策空白多、基础工作差。妥善处理好历史遗留问题,保证试点工作的平稳推进,不仅需要智慧、耐心,还需要时间。

  其三,筹措改革成本需要一个过程。这是问题的关键。要对“三村”进行彻底改造,使村民待遇、基础设施、村容村貌、管理体制等方面与城市完全融为一体,需要支付的历史遗留问题一次性补偿资金、村民入保资金、村湾改造资金等改革成本数额巨大。目前武汉市主城区的村一般前两项资金就需1500~2000万元,村集体无力支付,政府财政也难以全部承担。先对“三村”进行产权制度创新,可以盘活集体资产,增加集体收入,解决好历史遗留问题,保障好村民的基本生活和长远生计,建设好基础设施,改造好村容村貌,大大降低改革成本。

  4、建立了集体产权交易平台

  集体资产在明晰产权之后,还要进入市场流通,通过市场机制进行合理配置和有效营运,才能实现保值增值。因此,鄂办文〔2008〕47号文件要求:已经完成试点第一步、建立了社区股份合作社的“三村”所在地深入开展试点,开辟农村集体产权交易市场,探索农村集体产权交易的方式,搞活产权流通,加强规范管理,确保试点“三村”集体经济发展效益的实现。

  宜昌市夷陵区黄花乡军田坝村是我省“三村”产权制度创新的首批试点村之一,在2007年11月就组建了农村社区股份合作社。在这个基础上,该区按照鄂办文〔2008〕47号文件精神,积极开展农村集体产权交易创新试点,在村级建立资产资金资源管理台帐,在乡镇建立集体产权交易所,在区级建立农村集体资产产权交易中心和农村土地承包纠纷仲裁委员会,探索出了“村为基础,乡镇主体,县级主导,市场运作,程序规范,系统保障”的农村集体产权管理和交易的新型模式。2008年12月18日,宜昌市夷陵区黄花乡农村集体资产产权交易所揭牌,正式投入运行,成为我省首个农村集体产权交易系统。

  5、制定了具有创新内容的配套政策

  在“三村”产权制度创新试点稳步推进的基础上,我们遵循“保护农民权益、发展集体经济、统筹城乡发展”的宗旨和精神,在农民和农村集体权益保障、集体土地使用和管理的政策上进行了创新。这也主要体现在鄂办文〔2008〕47号文件当中。

  一是明确了农村土地等集体资产由集体成员按股所有,社区股份合作社代表全体股东对农村土地等集体资产行使所有权,排除和禁止一切对集体所有权的非法干涉、侵犯和改制行为。

  二是对广大农村的集体土地和“三村”的集体土地的使用方向分别作了合理安排:前者应在严格执行土地用途管制制度和耕地保护制度的前提下,依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,发展适度规模经营,保障农产品供给;后者应适应工业化、城市化进程,主要用于发展二、三产业,巩固发展集体经济,积极促进城乡一体化。

  三是要求必须依法依规征收集体土地,逐步缩小征收集体土地的范围;既要及时妥善解决好被征地农民的补偿安置和社会保障,还要留给被征地集体经济组织用于发展二、三产业的建设用地,解决被征地农民的就业和长远生计。

  四是在办证、税收等方面给予集体建设用地和国有建设用地相同的待遇,为已经建立社区股份合作社的“三村”在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下,积极盘活土地资产,实现集体土地收益,排除了政策上的障碍。

  (二)行之有效的“檀溪模式”

  通过两年的试点实践,我们总结出了“三村”集体产权制度创新的有效方法——“檀溪模式”:

  1、分权不分产

  以往的农村改革是分产,注重使用价值形态的集体资产分割,并没有解决集体所有制的有效实现形式问题。产权制度创新是分权,注重价值形态的集体资产分割,即在清产核资、清人分类的基础上,把集体资产全部折成股份,按一定的标准分配给集体经济组织的每一个成员,明晰了产权主体,解决了集体所有制的实现形式问题。使用价值形态的集体资产,由集体经济组织——社区股份合作社统一进行资本营运。这样就比较好地解决了“统”与“分”的矛盾。

  2、发展不征地

  在工业化、城镇化进程中,“三村”集体土地陆续被用于公益性建设和商业开发。按照传统发展模式,政府先将土地征为国有,再将土地使用权有偿出让给开发商,土地增值收益的很大一部分被政府和开发商获得,集体和农民利益受到严重损害。“檀溪模式”遵循“政府主导,村为主体,市场运作,不取不予”的原则,按照城市建设规划和产业政策,社区股份合作社自主地对集体土地进行整理和开发,改造旧房安置村民,商业营运获取收入,优先安排村民在社办企业中就业,统筹安排村民的养老、医疗、教育。这样就一举解决了失地村民的住房、就业和社会保障问题。

  3、营运不经营

  社区股份合作社的内部治理结构,由股东(代表)大会、董事会、监事会构成,重大事项由股东(代表)大会集体决策。新的“三会”各司其职、各负其责,可以避免家族经营模式和家长制管理模式的弊端。“檀溪模式”对集体资产一般不直接经营,而是运用发包、租赁、入股、合作等方式进行间接经营,社区股份合作社获取租金或股红。我省的试点村推行“檀溪模式”,都取得了较好的经济、社会效益。这种资本营运方式风险不大,收益稳定,干部省心,群众满意。

  4、分红不分利

  按传统做法,国家征用集体土地后给予集体和农民的一次性补偿被分光吃净,农民的长远生计得不到保障,集体经济也丧失了可持续发展的基础,可谓后患无穷。按照“檀溪模式”来运作,对包括征地补偿费在内的全部集体收入的分配都按章程进行,社区股份合作社从中提取公积金、公益金后,把剩余的利润部分按股份给社员分红,既保证了农民的现实利益,又保证了集体经济的可持续发展。

  实践证明,“檀溪模式”是一项比较切合“三村”在工业化、城市化、产业化、现代化进程中面临的实际情况的基本经营制度,能够有效地维护农民权益,促进经济、社会、政治、文化和谐发展,实现农村向城市、农民向市民的平稳过渡。省委杨松副书记认为,试点效果比他预料的还要好,搞城镇化、工业化得靠经管工作的同志。

  五、“三村”产权制度创新取得良好的经济和社会效益

  通过对各地试点的情况进行考察分析,我们认为,两年来的试点工作取得了良好的经济和社会效益,具体表现为以下几个方面:

  (一)明晰了集体产权,增强了集体经济的凝聚力和向心力

  通过清人分类和配置股份,集体成员以股份的形式享有了集体资产的产权,由农民变成了股东。这一制度创新既避免了对集体资产的变现和瓜分,保护了现有生产力,发挥了规模经营的优势,又调整了不适应农村集体经济发展的生产关系;既使集体成员成为集体经济的投资主体和收益主体,把集体利益与成员的个人利益紧密联系在了一起,又从制度上为集体成员真正享有对集体资产经营的民主决策权、民主管理权提供了保障,使他们成了集体经济组织名副其实的主人。集体成员与集体经济组织的权利义务关系明确了,主人翁的地位落实了,参与资产经营管理的积极性和责任心就被极大地调动起来,集体经济组织的凝聚力和向心力也增强了。

  (二)盘活了集体资产,新型集体经济发展明显加快

  走完试点的第一步后,各试点村紧接着积极地迈开了第二步,认真执行新制度,充分用好新政策,结合自身实际,千方百计盘活集体资产,使集体经济的发展驶上了快车道。武汉市蔡甸区齐联村通过核资,新增了价值1.2亿元的资产,股份合作社成立当年就实现收入230万元,上缴国家税收130万元。鄂州市百子畈村核定资产2.36亿元,其中盘活资产3300万元,村、组两级年收入增加200万元。襄樊市檀溪村核资7414万元,按照城市规划,结合城市旧房改造,主要发展风险较小的二、三产业,当年就实现各项收入617.7万元,净利润267.1万元。襄樊市襄阳区洪山头社区股份合作社成立后,为了盘活原洪山头村砖瓦厂,于2008年6月成立了襄阳洪山悦实业公司,生产环保型灰砂砖,到目前已实现销售收入1200万元,利润150万元,上缴税收60万元。

  (三)增加了农民的财产性收入,提高了社区公共服务和社会保障水平

  新型集体经济快速发展,盈利能力增强,农民股东通过按股分红,历史上第一次从集体那里得到了财产性收入。2007年,襄樊市檀溪湖社区股份合作社就实现分红192万元,2008年增加到245万元,1768名股东人人受益。蔡甸区齐联社区股份合作社在成立当年分红60万元。随着二、三产业的发展,社区工作岗位增加,失地农民的就业问题迎刃而解。襄樊市襄阳区洪山头社区股份合作社的洪山悦实业公司新安排了本社区的90名社员就业,鄂州市百子畈社区股份合作社所办的企业为社员提供了400多个就业岗位。集体收入增加,也让社区的公益性投入水涨船高,从而提高了公共服务和社会保障水平。蔡甸区齐联社区股份合作社从2007年的收益分配中提取公积金、公益金45.2万元用于社区的医疗、教育、卫生、养老等项事业。鄂州市百子畈社区股份合作社向退休社员发放退休金180多万元,生活补贴近18万元,报销医药费20多万元;2007年发放奖学金3400元,2008年还为全体社员办理了新型农村合作医疗;其社办企业则向社员提供了400多个就业岗位。

  (四)加快了民主化、法治化进程,社区和谐稳定

  各试点真心依靠群众,充分发动群众,认真执行国家有关法律法规和政策,坚持依法办事、规范操作。这种发扬民主、遵行法制的工作方法,赢得了群众对试点工作的充分理解和大力支持,最大限度地降低了工作阻力,也为今后在合作社和社区实行民主化、法治化管理起到了很好的示范作用。试点工作平稳推进,在集体财务、村级债务、土地承包、户籍管理等方面积累多年的矛盾得到了化解,不仅至今也没有引发一起上访事件,还让一些老上访户放弃了继续上访的打算。以往紧张的干群关系复归融洽,曾经难以管理的“三村”转变成了和谐稳定的社区。

  六、推进“三村”产权制度创新面临的困难与对策

  两年多来,我省“三村”产权制度创新试点成果喜人,但也不是事事如意。按照鄂办文〔2008〕47号文件的要求,全省各级试点要在2008年内达到100~200个村,其中省里直接抓30个,每个县市至少要办1个。但截至2008年底,全省已经启动的试点只有43个,行动积极的地方少,“雷声大、雨点小”的市州多。30年前搞家庭承包,我省比周边晚半拍,就是因为“上面放,下面望,中间一个抵门杠”。今天,这一幕又戏剧性地上演了。究其根本原因,主要还是思想认识不到位,同时也有利益考量和制度约束的因素。一些地方领导干部还没有充分认识到开展产权制度创新、发展集体经济的重大意义和现实紧迫性,思想与省委、省政府的决策还不一致,行动上没有响应基层干部和农民群众对进行集体产权制度创新的迫切要求,仍然习惯于运用以牺牲农村和农民利益为代价搞征地开发的旧思路、旧模式来推动城市化和工业化。在村干部中,有的担心清产核资查出来的帐在群众那里无法过关,有的觉得建立股份合作社对自己并没有什么好处,所以对试点工作缺乏热情和积极性;还有的则正在考虑或者已经通过其他渠道跳出“农门”,没有努力谋求集体经济的长远发展的决心,有的甚至在试点启动后中途离任,导致试点半途而废。而现行土地管理法规关于“征地和土地国有化是农地转非农用地惟一方式”的制度安排,或是让一些干部因产权制度创新试点对此规定有所突破而不敢轻易尝试,或是让一些干部有了坚持征地开发旧模式的法律依据。

  面对这些问题,我们一是要继续推进已经办了试点的地方把试点工作深入开展下去,不断巩固成果、总结经验,并通过开现场会、印发简报、媒体报道等多种渠道和方式,紧密结合十七届三中全会和省委九届五次全会精神,向各地各级领导干部和群众宣传产权制度创新的重要意义和良好效益,说服他们积极支持和参与这项利国利民的重要工作;二是要积极对土地管理法律法规的修改建言献策,使土地管理制度改革充分体现十七届三中全会关于“农村集体土地享有国有土地平等权益”的精神和要求,消除开展产权制度创新试点、维护农民土地权益的制度性障碍。

  七、向“城乡一体,共同富裕”的目标前进

  “三村”集体产权制度创新是城乡一体化发展的关键和核心,是化解“三村”这类特殊农村的人地矛盾,巩固和发展集体经济,保障失地农民就业和长远生计以及社区管理中的诸多问题,加快推进工业化、城市化进程的有效手段,符合党的十七大和十七届三中全会精神,符合宪法和物权法规定,符合人民群众的根本利益。我省的产权制度创新工作起步平稳,政策扶持力度大,措施有力得当,在两年多的时间里取得了可喜的成效和宝贵的经验。我们将在前一段工作奠定的良好基础上,继续发扬改革创新精神,不断探索和总结经验,大力推广走好第一、二步的试点经验,增加试点数量,着力指导和扶持已经通过改制成立的社区股份合作社改善经营管理,增强市场竞争力,提高经济效益,不断发展壮大;抓紧研究制定农村向城镇、农民向居民转变的配套政策,使“三村”的社会管理、公共服务及村民的户籍、医疗、社保与城市相统一,最终实现“城乡一体,共同富裕”。

00九年五月十八日

来源:湖北农业信息网