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成都崇州市深化农村产权制度改革的基本做法与思考

时间: 2017-05-09 19:48:03来源: 湖北农业信息网作者: 冯龙庆阅读:

成都崇州市深化农村产权制度改革的基本做法与思考

美国加利福尼亚美洲大学博士 冯龙庆

为进一步深化统筹城乡综合配套改革试验区建设,运用农村产权改革成果,促进城乡生产要素自由流动,提高统筹城乡发展质量和水平,按照2008年成都市委1号文件《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》和崇州市《关于深化统筹城乡综合配套改革促进城乡生产要素自由流动试点工作的意见》(崇统领办[2010]11号)文件要求,桤泉镇群安村作为崇州市综合试点区域,十分珍惜此次试点机遇,立即在第六合作社启动试点工作,采取多项措施,先行先试,努力在全域成都创新探索出可供推广的实践经验。经过近一个月的努力,现已初步完成改革试点工作,率先颁发了成都市“自留耕地使用权”第一证。

  一、试点改革的原则、范围、操作流程及工作机制

  2010年12月21日,崇州市统领办下发《关于深化统筹城乡综合配套改革促进城乡生产要素自由流动试点工作的意见》,确定桤泉镇群安村为促进生产要素自由流动综合试点区域。桤泉镇党委、政府十分重视,在市统领办的指导下,迅速成立工作机构,深入调查摸底,认真研究政策,制定出试点改革的原则、范围、操作流程及工作机制。

  (一)确权原则

  还权赋能、应确尽确;权属唯一、长久不变;尊重历史、兼顾公平;规范有序、促进流转。

  (二)确权范围

  这次确权是对农村产权改革制度的进一步深化和发展,完成暂缓确权和未确权区域的确权颁证工作。农用地中的承包地、集体建设用地中的宅基地均已在去年确权到户,不在这次确权范围。本次确权主要涉及农用地(自留地和其他农用地)、集体建设用地中未确权部分、未利用土地和集体资产性财产,尽量做到应确尽确,即能确权到户的发放使用权证书,不能确权到户的先确权到集体经济组织,然后通过股权量化到集体经济组织成员。

  (三)操作流程

  试点就是要为深化农村产权制度改革积累经验,提供示范效应。为此,桤泉镇群安村在崇州市统领办的指导下,在实践中探索,在探索中实践,逐步创建了一套规范的操作流程——九步工作法

  1、制定政策

  制定政策是改革的保障。改革试点,政策先行。由市统领办、农发局、国土局、房管局、地税局、物价局等职能部门共制定了涉及深化农村产权制度改革,促进城乡生产要素自由流转的文件近20份。

  2、宣传动员

  宣传动员是改革的先导。通过召开全市、全镇动员大会、工作人员培训会、试点村(社)议事会和群众代表大会,宣传深化农村产权改革的背景、目的、内容和具体的政策措施,使广大干部和群众成为政策的明白人。

  3、调查摸底

  调查摸底是改革的基础,也是产权改革,确权登记的难点。其主要任务,一是调查摸清全社的总面积、已确权情况、未确权情况、集体经济组织成员状况,发现梳理问题提出解决办法;二是对合作社内的自留地、未利用地、公益设施占地、集体企业占地和集体未确权建设用地等进行调查测绘;三是对社级集体资产、债权债务进行清理。

  4、形成方案

  形成方案是改革的关键。形成方案直接关系到农民的切身利益,也关系到改革能否顺利进行。确权方案是在调查摸底的基础上,征求群众意见,召开村、社议事会成员会议,形成初步方案,然后再召开群众户代表大会讨论,反复磋商,最终形成的,最后再交给群众代表大会表决通过执行。

  5、地籍测绘

  根据确权方案,在市国土局的指导下,组织有工作经验的工作人员和了解土地变迁且德高望重的老同志对集体未利用地、公益设施占地、企业占地和集体部分的建设用地进行确认和测绘,然后再将土地使用权和资产股份量化后计算到户。

  6、公告公示

  公告公示是改革的法定程序,也是让群众了解改革内容和自身权益的必经阶段。公示内容主要包括《集体经济组织成员确认方案》、《集体经济组织成员一览表》、《集体建设用地确权方案》、《集体土地确权分配方案》、《集体土地股权分配台账》、《个人应得集体建设用地股权台账》等所有需要群众了解和知晓的内容。

  7、颁发权证

  通过公示,然后按照权属由有关管理部门为集体经济组织成员颁发成员证,向农户颁发集体土地使用权证,向集体经济组织成员颁发股权、产权证。

  8、改建新型集体经济组织

  按照新的权属关系,清产核资,对集体经济组织进行改造,完成新型集体经济组织(公司)的组建。

  9、促进流转

  进一步健全农村产权交易市场和流转平台,培育市场主体,完善交易服务,加强交易监管,推动承包地、集体建设用地流转,促进城乡生产要素自由流动,加快城乡统筹发展步伐。

  (四)工作机制

  为了确保改革试点工作保证质量、按期完成,桤泉镇在群安村第六合作社改革试点中建立了四项工作机制。

  1、每日工作报告例会制。每天早上9点召开领导小组工作会,分析总结前日工作、部署当日工作。

  2、协调会商机制。统筹委、国土局、农发局、房管局、桤泉镇根据需要及时召开“五方”协调会,研究讨论解决试点工作中出现的相关问题。协调会由桤泉镇试点工作领导小组召集。

  3、试点工作绩效考核机制。镇政府单独制定该项工作的考核意见,对镇、村参与此项工作人员的工作绩效、出勤等情况进行专项考核。

  4、试点工作经费保障机制。试点工作所需经费由镇财政优先保障。

  二、改革的难点及突破

  (一)集体经济组织成员的确定

  农村集体经济组织成员,经过历史变迁、经济发展和自然生长规律不断变化,出现了非常复杂的情况。而这次深化农村产权改革,促进城乡生产要素自由流动,要求对前期暂缓确权、未确权部分应确尽确,这就涉及到集体经济组织成员之间利益权重问题,必须从理论和实践层面区分清楚集体经济组织成员的性质。

  结合国家相关政策、成都市产权改革有关文件精神和当地实际情况,桤泉镇群安村第六合作社讨论制定出了《崇州市桤泉镇群安村第六合作社集体经济组织成员确认方案》,对集体经济组织中的普通成员和特殊成员的性质和变更条件进行了界定,并规定了相应的权利和义务。

  1、普通成员

  确认为本集体经济组织普通成员的情形有:(1)由集体经济组织普通成员繁衍,并在该集体经济组织共有的土地上生产、生活的后代;(2)与集体经济组织成员形成法定婚姻关系,并履行正常迁移落户手续的;(3)父母或一方具有集体经济普通成员资格的子女,符合承包经营条件,但未承包到集体土地的;(4)普通成员家庭经过合法程序收养的子女;(5)因国家政策性迁入或经法定程序加入的。

  不丧失本集体经济组织普通成员资格的情形有:(1)原籍在本集体经济组织的解放军、刑警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官;(2)原籍在本集体经济组织的大中专院校在校学生;(3)已注销户口的刑满释放人员回原籍落户的;(4)因外出经商、务工等原因,脱离集体经济组织所在地生产、生活,未曾弃荒土地、未曾自愿放弃其成员权利和义务的。

  丧失本集体经济组织成员资格的情形有:(1)死亡或符合民法规定宣告死亡条件的;(2)取得其他农村集体经济组织普通成员资格的;(3)全家迁出集体经济组织所在地,转为非农业户口的;(4)自户口迁入时起,未在户口所在地生产、生活,未与农村集体经济组织形成权利义务关系,不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的;(5)因城市扩展,农村集体经济组织经过明晰产权转变为城市社区的。

  2、特殊成员

  确认为本集体经济组织成员的情形有:(1)原为农村集体经济组织普通成员,因不同原因依法丧失或自愿放弃土地共有权、土地使用权、土地承包权、集体收益分配权等完整权利中的一项及其以上的;(2)通过向本集体经济组织捐交公积公益金的形式加入的;(3)与本集体经济组织、或经本集体经济组织同意与其成员形成产权转让关系的。

  丧失本集体经济组织特殊成员资格的情形有:(1)死亡或符合民法规定宣告死亡条件的;(2)自愿放弃本集体经济组织所有权利的;(3)历史形成长期未履行本集体经济组织成员义务,未享受权利的。

  按照这一标准,通过核实,迄止2010年12月31日,群安村第六合作社确认集体经济组织成员186人(其中:普通成员170 人,特殊成员16人)。自然户65户(其中:普通成员户62户,特殊成员户3户)。

  (二)土地性质及权属认定

  依据崇州市国土局土地“二调”成果,确认群安村第六合作集体土地幅员面积302.23亩,其中:农用地250.8亩(承包地212.86亩,自留地10.34亩,农业配套设施用地27.6亩);集体建设用地51.04亩(宅基地20.99亩,未确权集体建设用地30.05亩)。其中农用地中的承包地212.86亩已确权到户,集体建设用地中的宅基地20.99亩已确权到户。剩余的自留地10.34亩,有的是耕地,有的已经变为林盘地,如果确权给农户,其性质是耕地还是建设用地?还有未确权集体建设用地30.05亩、农业配套设施用地27.6亩和未利用地0.39亩又该怎么确权,才能既保证农民的利益不受损害,又不违反《国家土地管理法》。

  针对这些问题,群安村进行了有益的探索。

  按照国家保护耕地的政策,18亿亩耕地红线不能突破的原则,自留地是耕地的就确认为耕地,是谁的就确认给谁;同时又按照国土部门“二调”数据和保护农民利益的角度考虑,将自留地已变为林盘地的,就确认为集体建设用地,其余的就按集体建设用地确权。这样一来,既确保了国家耕地面积不减少,又最大限度保护了农民的利益。

  (三)权益分配

  将土地性质确认之后,又面临了一些新问题,如耕地和集体建设用地的价值差异问题?自留地、宅基地占有不平均的问题?合作社内个别居住户既有宅基地、林地,又有自留地,但该户人口中无一位具备集体经济组织成员资格,该户资产均为合法取得的问题?这些问题又如何解决?

  针对这些问题,桤泉镇群安村产权改革领导小组,通过广泛调研,召开座谈会等多种形式,充分征求广大群众意见,在尊重历史、兼顾公平的基础上形成了以下权益分配方案。

  1、集体建设用地部分

  (1)这次确权的集体建设用地内属于个人应得的面积(“二调”确认为集体建设用地的自留地、老宅基地等),是谁归谁,指认四界,丈量面积确认到户,分发同等股额的集体建设用地股权证;这次确权的建设用地属于个人长期使用的部分,在征占时,个人只能享有同等农用地的征占补偿和附属物补偿,超出部分归集体所有。

  (2)本集体经济组织共有建设用地(51.04亩,共4宗),扣除已确权的宅基地面积(20.99亩)和属于个人应得的面积(原自留地、老宅基地等共7.923亩),剩余的集体建设用地(22.127亩),由集体经济组织申请登记办理《集体建设用地使用权证》之后,折股量化给本集体经济组织普通成员。

  (3)一户多宅基地,按照只确一处的原则,其余宅基地面积,属本集体经济组织。在以后发生征占时,该户只享有房屋和附属物的补偿,土地补偿归集体所有。

  2、农用地和未利用地部分

  (1)自留地中的农用地,是谁归谁,指认四界,丈量面积确权到户,按照程序由农户申请办理《集体土地使用权证》。

  (2)道路、沟渠等农业配套设施用地27.6亩(农用地250.8亩-承包地212.86亩-自留地10.34亩),由集体经济组织申请办理《集体土地使用权证》之后,折股量化给本集体经济组织普通成员。

  (3)未利用土地面积0.39亩(幅员面积302.23亩-农用地250.8亩-集体建设用地51.04亩),由集体经济组织申请办理《农用地使用权证》之后,折股量化给本集体经济组织普通成员。(详见附表三《桤泉镇群安村第六农业合作社集体土地股权分配台账》)

  3、集体资产性财产

  集体资产性财产包括本合作社集体所有的房屋、机具及固定资产、集体债权债务。通过清产核资,本集体经济组织无债权债务,只有抽水机两台,不属于固定资产,也不能增值,就不再确权,供所有成员使用。

  (四)地籍边界认定及测绘

  由于历史的变迁,人员的变更,土地使用性质的变化,很多干部和群众对土地的归属和边界都比较模糊,再基于时间、成本、进度、测绘人员数量和素质考量,对林盘地、农业公用设施土地、未确权的集体建设用地丈量和测绘都比较困难,难以做到准确无误,在这种情况下又必须保证权益定性和权益分配的公正与公平,群安村第六合作社在测绘方式上,则选择在主管部门的指导下,对能确定归属和“四界”的自留地和林盘地,由土地主管部门会同乡镇、村社审核调解小组对地籍边界进行丈量测绘,并做最终的认定,保证了技术的统一和完善;同时对不能确认归属和地界的土地就按合作社总面积减去已确认的面积,剩余的土地面积就按照集体建设用地确到集体经济组织,然后再平均以股权形式量化到每个集体经济组织。

  三、有待进一步探索和思考的问题

  桤泉镇群安村第六合作社在深化产权制度改革,推进城乡生产要素自由流动改革创新探索中,虽然已完成宣传动员、调查摸底,方案确定,并对农村自留地、农村未利用土地、公益设施占地等各类生产要素进行确权认定等工作,而且开展了集体资产清产核资工作,确保各类生产要素权属明晰、债权债务清楚。但要达到城乡生产要素自由流动还有很多有待进一步探索和思考的问题。

  (一)如何促进城乡生产要素自由流动问题

  农村产权制度改革,确权是基础,流转是关键。现在桤泉镇群安村第六合作社进行的改革试点,只是万里长征走完第一步,而改革的最终目的是要让城乡生产要素真正流动起来,加速城乡统筹发展。未来如何盘活农村存量建设用地,引导和规范农村闲置宅基地合理流转,用市场的办法探索进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制,确保农民通过自愿转让获得财产性收益,从节约集约用地中获得合理回报,就是非常重要的课题。

  1、建立适合城乡生产要素自由流动的市场机制。

  目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,缺乏为生产要素自由流动服务的中介组织,交易双方信息不对称,严重影响了土地交易的速度、规模和效益。这就要求我们一要积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织,搞好市、乡(镇)农村土地流转交易平台建设,为土地流转交易双方提供信息服务。二要鼓励集体经济组织发展土地股份合作社,统一招标对外出租或实行合作经营,真正发挥农村土地的最大化效益。

  2、加强农村生产要素流动的监管

  土地流转交易存在较大风险,这就要求有关部门高度重视,加强交易监管,保护农民的合法和正当利益,建立起有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转交易市场的公司、企业业主的经营能力进行严格的资格审查,对其资信情况进行客观实际的评估;对土地交易实行登记备案制度和到有关部门进行交易合同签证的制度,办理符合法律规定的相关手续。同时,要加强土地监察,防止土地用途在交易利用过程中被擅自改变,违反我国的土地用途管理制度。

  (二)集体经济组织如何才能充分发挥作用的问题

  从改革中我们可以看到,农村集体建设用地属于集体经济组织所有,只是将股权量化到每个集体经济组织成员。那么集体经济组织如何在生产要素流动中最大限度地发挥作用,为其成员谋取最大化经济利益就是其主要职责和任务。这就要求对现有的集体经济组织进行改造,从以前主要从事行管理和公共服务事务的职能转变为发展经济,推动城乡统筹发展,实现城乡一体化的经济职能。必须在集体经济组织中培养一批懂经济、会经营,有开拓创新精神和市场意识的成员。

  (三)如何更好地保护农民利益的问题

  解决好农村集体建设用地流转收益的合理分配问题,最主要的就是保护农民的利益问题。交易流转的问题解决了,还需要解决交易流转后的收益合理分配问题。对于集体建设用地使用权初次流转的收益,目前成都的做法是大部分归集体经济组织所有,县、乡政府按一定比例,从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金,用于农业农村的发展。这就需要我们考虑以下问题:属于农村集体所有的土地资源,在交易流转过程中,县、乡政府是否有权按一定比例提取一定的城乡统筹配套建设的资金?收取这笔资金的性质,到底是国家征收行为,还是集体经济组织自愿的利益让渡?该笔资金在收取后如何使用与监督?如何达到保证农村集体权益不被侵犯?保证资金的使用能够真正的落到实处,做到取之于民,用之于民。

  围绕农村集体建设用地的交易流转,我们至少需要考虑和把握以下三个原则:一是严格的耕地保护政策,确保18亿亩耕地的底线;二是严格执行城乡规划法,确保土地流转符合城乡规划发展的需要;三是确保农村集体建设用地的土地所有者的权利不受侵害。基于以上原则,集体建设用地流转所取得的收益应主要用于补偿土地所有权,解决农民的生存和社会保障问题,政府只能收取相关规费,不能与民争利,真正落实“多予少取”的政策。

  特别是要对现行做法中不适当的寻租行为进行有效规制。尤其是在城市房地产市场节节攀升、国有房地产开发用地拍卖价格居高不下的大背景下,改革一旦不能有效控制寻租,将导致大量的利用农村土地变向搞房地产开发的现象出现,如此以来,将不可避免的导致我国耕地面积的减少和土地资源的过度开发。在巨大的利益面前,谁来确保农民不被蒙蔽,利益不受侵犯就将转化成为一个社会问题。因此,必须加大土地监察力度,确保农村土地无论是否流转、怎样流转,土地使用人都不能未经批准擅自改变土地用途,将农用地变为建设用地,或将建设用地用于房地产开发。

  实践证明,促进城乡生产要素自由流动虽是一个依法、自愿、有偿的过程,但细致的工作、主动地引导、行政的推动仍是非常有效的手段。因此,各级党委政府、相关主管和职能部门要高度重视城乡生产要素自由流动试点工作,把深化农村产权改革,促进城乡生产要素自由流动作为深化农村改革,实现机制创新的重要内容来抓,真正为统筹城乡综合配套改革,推进城乡一体化积累更多的做法和经验。

来源:湖北农业信息网