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日本缩小城乡差距政策之考察

时间: 2017-05-28 02:39:47来源: 作者: 阅读:

弘 纯

课题顾问:王力丁

课题负责人:王鸿春 坂本晃(日)

执笔人:张晓冰 水野隆张(日) 有元舜治(日) 吴玲玲

二战后,伴随工业化、城市化的发展,日本城乡差距急剧扩大,由此引发了大城市人口过密、农村人口过疏、农村经济日渐凋敝等系列问题。面对严峻的城乡差距问题,日本政府不断调整农业、农村政策,采取了多种行之有效的政策措施缩小城乡差距,经过几十年的发展,最终使日本成为世界上城乡差距较小的国家之一。目前,我国城乡差距较大,缩小城乡差距的难度也逐渐加大,认真研究日本城乡差距的治理经验,对推动北京乃至全国的城乡一体化发展具有重要的参考和借鉴意义。

一、日本城乡差距的历史与现状

日本的城乡差距经历了先扩大后缩小的过程,呈倒U曲线。即:在城市化、工业化初期,城乡差距迅速扩大;城市化、工业化中后期,城乡差距出现短期的稳定并呈缩小之势;城市化、工业化结束,基本实现城乡的一体化发展。

为了追赶发达国家,日本自明治维新以后,以农业为基础大力发展工业,采取征收高额农业税的方法汲取农业剩余扶持工业发展,城乡差距问题初步显现。二战结束初期,为了重振经济,日本政府将“经济高增长”视为唯一目标,大力推进生产力变革,并借助美军在朝鲜战场的军需增长,大力发展重化工业。尽管在此期间,农业也有较快发展,但是由于工业和农业生产方式以及产品需求方式的差异,导致农业劳动力的收入增长速度远低于工业部门,城乡收入差距不断扩大。20世纪50年代城乡差距的扩大成为当时日本严重的社会问题,在1957至1959年间,农业生产者收入只占制造业工人收入的63.6%。城乡差距问题引起了农民和社会舆论的不满,工业化初期的“挖乡补城、以农哺工”的发展思路亟待调整。

从1955年起日本进入经济高速发展时期,经济规模持续扩大,GDP保持了年均10%的高速增长,城市化进程快速推进,日本逐步迈入发达国家行列,具备了工业反哺农业的能力。1955年12月,时任内阁农林大臣的河野一郎提出了“新农村建设构想”。1956年至1962年,实施了第一次新农村建设。1967年-1979年间启动了第二次新农村建设。第二次新农村建设的目标是在第一次的基础上,继续加大农业生产和农民生活的基础建设力度,提高农业和农村的现代化水平,全面缩小城乡差距。这一阶段可以视为是城乡差距调整和缩小时期。20世纪80年代以后,日本逐渐进入了后工业化时代。1980年日本的城市化率为76.2%,日本实现了城乡一体化,城乡居民收入差别不大,大部分农村地区的生活品质与城市也趋于一致。

二、日本缩小城乡差距主要对策

(一)从制度层面打破城乡界限,促进城乡一体化

日本是一个人口流动完全自由的国家,《宪法》规定了公民迁移的自由。日本《户籍法》规定实行“户口随人走”的制度。在日本,“住民票”不具有限制迁移自由的权利,只是为了方便居民缴纳税款、领取国民退休金和行使选举权。战后经济高速增长期,日本政府面对农村剩余劳动力的大规模转移,通过加强农村地区的社会化服务体系,完善城乡统筹的养老、医疗、教育制度的方式,使城市和农村在法律地位、居民政治权利、社会保障、治理模式等方面具有一致性,有效解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。此外,还建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制,鼓励城市居民到农村或者城市远郊居住或投资。因为不存在人口身份上的差别和歧视,所以在基本公共服务趋同的情况下,城乡人口之间的双向流动不断增强,城乡界限变得越来越模糊。

(二)发挥“农协”作用,维护农民合法权益

农业协同组合(又称农协),是日本农民在生产和经营活动中依据“农业协同组合法”而建立的一种自我管理的互助性组织。根据行政区划,日本农协建立了基层、地方、全国的三级系统。长期以来,日本农协在发展农村经济,提高农业、农村及农民地位,推进农业现代化等方面起着举足轻重的作用。其职能主要集中在以下两方面:一是生产组织功能。农协不仅专注于生产、流通领域的联合,组织农产品的生产、加工和销售,确保农民在市场上处于有利地位,维护农民的合法权益,而且近年来,农协的合作领域还拓展到农村的生活和金融领域,为农业生产和农民生活提供金融支持。二是利益表达功能。农协在城乡差距问题最为严重的城市化初期,不断促成政府调整农业政策,替代政府承担了提供部分公共服务的功能。

(三)大力发展农村经济,提高农民的收入水平

为了振兴农村经济,提高农民收入水平,日本政府主要采取了以下几项措施:

一是加快农村工业化的发展。为缩小城乡之间的差距, 日本将工业过度密集的地区确定为“促进转出地区”,将工业集聚程度较低的地区确定为“诱导地区”,通过制定政策,以及政府补贴和政策性融资手段,推动工业企业向农村地区转移。在相关政策的推动下,农村地区涌现了许多大企业,这些企业多是劳动密集型产业,它们为吸纳农村劳动力提供了巨大的空间。随着农村地区工厂的增多,农民能够在农忙时耕作,农闲时做工,从而形成了大规模兼业队伍。兼业逐渐成了农户最大的收入来源,目前兼营收入约占农户总收入的70%左右。

二是开展“一村一品”运动,提升地区竞争力。所谓“一村一品”运动,实际上就是一种在政府引导和扶持下,以行政区和地方特色产品为基础形成的区域经济发展模式。它要求一个地区根据自身的条件和优势,挖掘或创造一种或几种可以成为本地区标志性的、可以使当地居民引以为豪的产品或者项目,并尽快将它培育成全日本乃至全世界一流的产品和项目。

三是财政支持与技术援助相结合,促进城乡一体化。在第一次新农村建设的7年间,日本政府对新农村建设的补贴总额高达480亿日元。第二次新农村建设的区域规模及资金扶持力度远远大于第一次,涉及全国80%的市町村。除了两次新农村建设的资金投入外,日本国家财政对农业的支持力度和保护程度是所有发达国家中最高的。与此同时,日本在城市化、工业化中后期还施行了向农村倾斜的税收制度。在技术援助方面,为充分发挥日本在生物化学技术和机械制造技术上的优势,提高农业生产率,日本在全国范围内建有农业科研体系和农业改良推广体系以及农协负责的推广服务体系,大大提高了农业科技水平。

(四)不断加强农村地区的社会化服务体系,实现城乡一体化治理

战后日本农村社会化服务体系建设包括教育、社会保障、农村基础设施等。其中,城乡统筹的养老、医疗保障制度,是抑制收入差距扩大的重要再分配政策。1959年的《国民健康保险法》要求全国的农户、个体经营者等无固定职业和收入者均要强制加入,至此日本实现了全民医疗。1959年的《国民年金法》规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民、个体经营者等均须加入国民养老保险,从而将原先未曾纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者强制纳入社会养老保险体系之中。20世纪60年代,以公共医疗和养老保障为支柱的城乡一体化社会保障体系初步建立并迅速普及。1970年,日本创设农业人养老金制度,规定农民年金计划基金2/3以上由政府补贴。战后日本对发展教育的高度重视,对缩小日本城乡差距发挥了重要作用。1965至1973年,日本的公共教育投资年均增长17.6%,超过了经济总量的增长速度。除了基础教育以外, 日本政府大力发展农村的职业技术教育。通过政府和私营企业同时参与的方式,形成了分层次、有重点的农村职业技术教育体系。

(五)均富社会思维,助力城乡差距的缩小

均富社会思维是日本贫富差距较小的重要社会文化原因。在日本,10%最富裕阶层的收入,仅是10%最贫困阶层收入的4.5倍,而美国、英国为10-15倍之间。日本橄榄型的社会结构,是在1961年国民经济倍增计划实施后逐渐形成的,到1973年,日本国民收入增加了两倍,从此形成了一个强大和稳定的中产阶层。现在日本,极端富裕阶层和极端贫困阶层的人数很少,大约有一亿中产阶层过着较为富裕的生活。这一社会结构的形成,与日本文化中注重人人平等、推崇佛教“和”的理念密切相关。早在江户时代,日本人就十分推崇“世间满意”这一朴素的社会贡献理念,时至今日,即便是那些收益很好的日本大企业,也都有着将部分利润返还社会,通过投资公共事业、社会发展事业,让全社会共享财富的倾向。这种均富思维在日本缩小贫富差距、城乡差距过程中发挥着巨大作用,颇值得我们深思。

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日本的新农村建设有哪些政策支持?

1、为促进新农村建设,日本曾出台过很多惠农政策,主要有:“结构政策的基本方针”(1967年)、“综合资金制度”(1968年)、《农振法》(1969年)、《农地法》(1970年修改)、《农协法》(1970年修改)、《农村地区引入工业促进法》(1971年)、《工业重新配制促进法》(1972年)。

2、20世纪七八十年代,为了实现城乡一体化,日本开始了“造村运动”,相继颁布实施了《土地改良长期计划》(1973年)、《农振法》和《土地改良法》(1984年修改)、《村落地域建设法》(1987年)。

3、据统计,在财税对农业的支持方面,尽管日本财政收入中来自农业的仅占1%左右,但农业投入占财政支出的比重却在10%以上。到20世纪90年代,财政对农业的资金援助年增长率稳定在13.4%左右。中央政府对农村的税收返还比例从1955年的12%上升至1970年的22%,2000年增至25%。

来源:西北农村研究网(2012年4月23日)