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我国农村金融发展的财政补偿政策研究

时间: 2017-05-19 10:58:04来源: 作者: 阅读:

广西财经学院金融系    聂勇

※中国农村金融学会2009年计划项目“农村金融发展的财政补偿机制研究”

一、问题的提出

  金融是现代经济的核心,何广文(2002)的研究发现,在中国农业高速增长的年代,农村金融信贷是农村经济发展和农民收入增长的重要贡献因素。但是,由于农村金融具有准公共品的特性,存在财政扶持不足等问题,农村金融供不求的矛盾已经成为制约农村地区经济发展的因素和巩固农村社会稳定的瓶颈,合理的财政政策补偿,可以促进农村金融的发展,进而促进农村经济的发展。本文通过分析我国目前农村金融发展的现状,提供对农村金融发展进行财政补偿的依据,并提出对农村金融发展进行财政补偿的政策和建议。

  二、我国目前农村金融发展的现状

  格利和肖(1979)认为金融机构种类的增多是金融发展的一个表现。目前我国农村金融机构基本上包括四类:农村信用社、农业银行、农业发展银行和邮政储蓄银行。由于目前农村信用社在农村金融中充当着支农主力军的作用,故在分析农村金融时,主要以农村信用社为样本进行分析。

  (一)农村金融机构经营状况不佳

  金融机构的财务状况反映出金融体系自身的效率,同时也关系到金融机构是否具有可持续性发展的能力。因此,我们主要关注金融机构的财务状况,即风险水平、盈利水平和抗风险能力。

  1.不良贷款占比太高

  金融机构风险水平的一个重要指标是不良贷款率。按照不良贷款“一逾两呆”和“五级分类”的统计口径,表一提供了2002~2008年农村信用社的不良贷款余额以及不良贷款率。由于近年来各地农村信用社普遍加大了贷款清收力度,再加上2004年人民银行对8个首批改革试点省(市)农村信用社发行专项票据置换不良资产和历年挂账亏损,这些都促使从2002年以来农村信用社不良贷款余额呈递减趋势。表三同时也提供了其他四家商业银行不良贷款率的数据,从表中可以看出,截至2008年9月末,中国银行的不良贷款占比最高,达到2.6%,交通银行的不良贷款占比最低,为1.8%,尽管农村信用社近几年来不良贷款呈现逐年下降的趋势,但是和这四家商业银行的不良贷款占比相比,农村信用社的不良贷款占比还是太高。截至2008 年底,全国农村信用社不良贷款仍高达7.9%,远远高于同期其他国有商业银行的水平。

表一 2002-2008年全国农村信用社不良贷款情况

年 份

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

贷款总额

13938

16977

19238

22354

26236

31321

37229

不良贷款

5147

5020

4444

3308

3033

2913

2941

比 例

36.93

29.57

23.10

14.80

11.56

9.3

7.9

  2.盈利水平较低

  2004年全国农村信用社实现了近十年来的首次轧差盈余,一举结束连续10年亏损的局面,经营财务状况明显改善。2004年实现纯利润105亿元,净利润率达到0.55%,随后逐年出现纯利润递增的形势,净利润率也每年增长。截至2008年底,农村信用社共实现纯利润545亿元,净利润率达到1.46%。尽管农村信用社连续五年实现赢利,但是净利润率还是太低,盈利水平低下。

   表二 2004-2008年全国农村信用社盈利情况(单位:亿元,%)

年份

2004

2005

2006

2007

2008

总资产

19238

22354

26236

31321

37229

纯利润

105

180

280

440

545

净利润率

0.55

0.81

1.07

1.40

1.46

  来源:据2004-2008年《中国货币政策执行报告》、《中国金融年鉴》中有关数据计算整理而成。

  3.抗风险能力较弱

  金融机构抗风险能力的一个重要指标是资本充足率。2002年农村信用社的资本充足率是2.35%(徐滇庆,2004),农业银行的资本充足率是3.41%(谢欣等,2004),都远低于《巴塞尔协议》规定的资本充足率8%的最低标准。截至2004年9月末,农村信用社资本充足率在“央行票据置换资本充足率标准”的作用下超常增长,改革试点的8省市农村信用社资本充足率平均达到7.38%,到2005年末,全国农村信用社、农村合作银行和农村商业银行资本充足率分别提高到8.03%、12.93%和8.78%(彭克强,2008)。2007年底,农村信用社的资本充足率达到11.2%的水平 。相对于表三中我国四个商业银行的资本充足率来说,农村信用社还是处在一个最低的水平。

  表三 2008年9月末我国四商业银行基本情况 (单位:%,亿元)

项目

单位

资本充足率

不良贷款占比

税前利润

中国工商银行

12.6

2.4

1206

中国银行

13.9

2.6

803

中国建设银行

12.1

2.2

1087

中国交通银行

13.8

1.8

296

 资料来源:2008年第4季度《中国货币政策执行报告》整理而成。

  (二)农村金融市场竞争不完全

  戈德史密斯(1969)在分析金融机构时指出,金融机构的市场集中程度能够反映出金融发展水平。1997年后由于农村政策性金融机构业务的萎缩,国有商业银行退出县域以下,农业银行和邮政储蓄在2007年以前“只存不贷”,在中国农村小额信贷市场中,能够提供小额信贷产品的正规金融机构只有农村信用社,农村信用社拥有事实上的垄断地位(周振海,2007),其本身就是农村小额信贷市场中事实上的垄断者。这一过程可以概括为“国有商业银行主动退出,因而促成农村信用社被动垄断”。原因可以归纳为两个方面,一是农村经济的不景气,农民收入增长速度缓慢,大型国有商业银行看不到盈利空间,从而主动退出农村市场;二是90年代末期国家启动了新一轮国有商业银行改革,商业银行从自身利益最大化角度出发,为了降低成本大规模撤并农村地区分支机构。

  表四 2002-2008年农村信用社农业贷款情况 (单位:亿元,%)

年份

全国金融机构农业贷款余额

农村信用社农业贷款余额

农村信用社农业贷款占比

2002

6884.58

5507.66

80.00

2003

8411.35

7056.38

83.89

2004

9843.11

8455.70

85.90

2005

11529.93

10071.00

87.35

2006

13208.19

12105.00

91.65

2007

15429.31

14407.66

93.38

2008

17628.82

16923.67

96.00

资料来源:据2002-2008年《中国货币政策执行报告》、《中国金融年鉴》中有关数据计算整理而成。

  从表四可知,农村信用社在农村信贷市场上的投放比重呈现逐年递增的现象,从2002年的80%提高到2008年的96%。从目前的现状来看,农村信用社在农村信贷市场上处于垄断地位。农村信用社的垄断性质较为复杂,它既是国家的一种制度性安排,是一种行政性垄断;同时,农村信用社的垄断还具有自然垄断的部分特征,它处于农村金融最基层,网点众多,这些都赋予了它得天独厚的垄断条件;另外,近年来农村信用社的垄断又是市场行为的结果,可称之为市场垄断,只不过这种市场行为与其他行业的市场垄断行为截然相反,它不是在市场竞争中“优胜劣汰”的“胜利品”,而是商业银行主动撤离后的“遗弃物”。

  (三)农村金融中介功能微弱

  彭兴韵(2003)认为金融发展是指金融的功能不断得以完善、扩充并进而促进金融效率的提高和经济增长的一个动态过程。Levine (1996)将金融中介功能具体划分为便利风险管理、获取有关投资和资源配置的信息、监督管理者和公司控制、动员和运用储蓄和便利经济交易五个方面,其中动员和运用储蓄是最基本的、最重要的功能。我国金融体系在农村储蓄的动员上是极其成功的,故从金融中介功能发挥的角度来度量农村金融发展水平应该着重于储蓄的运用上。Arestis、Demetriades和Luintel(2001)认为银行信贷余额与GDP的比率(L/GDP)这一指标可以用来度量金融发展的水平,因为它反映出了金融中介功能的发挥状况。我们用农业贷款余额与农业增加值的比率来衡量金融中介功能在农业上的发挥状况(见表五)。由表五可知,从2003年至2008年,金融中介功能在农业上得到了较好的体现,但总体上其发挥水平还比较低,2007年农村信用社农业贷款与农业增加值的比例达到最高,为49.84%,并且在前后三年里维持在一个比较稳定的水平。我国农村金融中介功能微弱主要是与我国农业所具有的比较优势低下的产业特性有关。

  表五 2003-2008年农业贷款与农业增加值情况(单位:亿元,%)

年份

农村信用社农业贷款余额

农业增加值

农村信用社农业贷款/农业增加值

2003

7056.38

17247

40.91

2004

8455.70

20956

40.35

2005

10071.00

22718

44.33

2006

12105.00

24700

49.01

2007

14407.66

28910

49.84

2008

16923.67

34000

49.78

资料来源:据中国人民银行2003-2008金融机构人民币信贷收支表、国家统计数据库中数据计算整理而成。

  三、财政对农村金融发展补偿的依据

  (一)农业信贷补贴理论

  20世纪80年代以前,农业信贷补贴理论一直是农村金融理论界占主流的传统学说。该理论认为,一些制约因素(见图1)的存在致使政府需要成立专门的金融机构为农业提供服务。这些制约因素的存在致使商业金融服务面对农户的需求出现市场失灵的局面,因此有必要通过提供专项贷款的方式由外部注入资金来干预农村金融市场,并且为了缩小农业与其他产业的收入差距,对农业的融资利率必须低于其他产业,此差距由政府来进行补贴。在这种理论的指导下,各国纷纷建立起农村金融机构,特别是专业农业信贷机构为农民提供贷款,此外还通过“政府指导补贴性信贷”的方式,使农户获得“合理”的贷款利率。

图1 农村金融发展的制约因素

  (二)外部性理论

  聂勇(2009)认为农业信贷可以产生比较大的外部经济,主要效益包括社会信用环境的改善,农业产业结构的优化,农村贫困人口的减少等。这些产品无法在市场上进行交换,不能构成农业信贷的直接经济收入,而这些产品还无偿或者是低价的为社会所共享,因此农业信贷具有比较明显的外部经济性,农业信贷的个体需求与社会需求之间就存在一个边际外部效益的问题。

  图2表示外部经济存在时资源配置的低效率,当存在外部经济时,边际社会效益MSB大于边际私人效益MPB,需求曲线D可衡量边际私人收益,故可用D代表边际私人收益曲线,差额就是外部效益MEB。私人选择边际私人效益MPB和边际成本MC曲线相交处 作为生产最优水平。但是,由于外部性的存在,实际的社会边际收益是两者相加,即。有效水平是Q,即MSB与MC相交处,由此私人没有得到全部的生产收益,就出了无效率,价格太高,增加了他们的成本。这样由市场机制所决定的具有外部经济性的部门的资源配置小于社会最佳的资源配置,从而出现低效率。

  优化农业产业结构、完善社会诚信体系、减少国家贫困人口等,这些重任由目前经营实力比较薄弱的农村金融来承担了一部分,因此,政府应对农村金融进行一部分的补贴,从正的外部性行为应该对个别成本和社会成本的差额进行补偿,以使外部性生产者的私人成本等于社会成本,从而提高整个社会的福利水平,由此可见,对农村金融进行经济补偿也显得非常必要。

  (三)国外对农村金融发展补偿的成功实践

  1.对农业信贷的补偿

  由于农业生产风险大、利润低,私人金融机构一般不愿意向农民提供贷款,所以各国政府通常都直接对农场主提供广泛的农业信贷支持,或者对提供农业信贷的金融机构进行财政补贴。如美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系,向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款、生产贷款,以及向各种农业合作社提供贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保贷款和直接贷款的最重要机构,提供贷款额高达90%的担保。2002年新农业法提出了《美国农场信贷体系(FCS)》,该体系不仅贷款额度明显增加,而且担保经营贷款从90%提高到95%;法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构,提供短期、中期和长期贷款,农业贷款利率大约是非农业贷款利率的50%,利息差由财政补贴,补贴金融随贷款的增加而不断上升;欧盟运用银行信贷手段,向农民提供大量优惠贷款,农业贷款利率比较低,银行的利息差额由财政负责补贴。

  2.对农业保险的补偿

  农业保险是介于纯公共品和私人物品这间的一种准公共物品,属于准公共物品的范畴 。由于农业保险具有准公共物品的性质,它的供给就不能通过市场机制来达到最优配置。因此,政府可以通过政策来解决市场失灵问题以增进社会福利,即政府通过对农业保险提供一定的补贴来达到农业保险市场的均衡状态。如美国于20世纪30年代开始对作物进行保险,保险对象是美国作物主产区的主要作物。1980年联邦农作物保险法获得通过后,作物保险范围和对象扩大到更多地区的更多种作物。在1980-1999年,政府为举办政策性农业保险共支出约150亿美元;日本地处亚洲季风区,气候变化大,常受各种自然灾害侵袭。由于日本农业多是小户经营,抗拒灾害的能力低,政府为了稳定农业,保证农业的再生产和国民的食品供应,把建立保险制度作为防灾抗灾的重要手段。日本法律规定对投保人实行保险费率补贴,县以上农业联合会的全部经费和农业共济组合部分费用由政府负担;法国对农业保险实行低费率、高补贴的政策,政府的补贴大约在50%-80%;印度作为一个发展中国家,最近也开始由四家补贴型保险公司承办经济作物保险,针对一般的经济作物政府给予大量的财政补贴。

  (四)我国财政实力具备补偿农村金融发展的经济基础

  20世纪90年代以来,国家财政收入保持两位数的年均增长幅度,从而使国家财政实力不断增强。2003年我国财政总收入达到2.17万亿元,比上年增加2800亿元。2004年财政总收入上升到2.64万亿元,比2003年增加4700亿元,到2008年国家财政总收入达到6.13万亿元,同比增长19.5%,财政收入状况具备补偿农村金融发展的实力(见图3)。

图3 2001-2008年我国财政收入(单位:亿元)

  四、财政对农村金融发展补偿的政策建议

  (一)完善财政支出政策,改善农村金融机构经营不良的现状

  政府可以通过设立支持农村金融建设的专项基金,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用,运用贴息、补贴等财政政策手段和工具,将部分财政支农资金以利息补偿和风险补偿的形式,用于对农村金融机构在支农业务中的损失补贴,改善目前农村金融经营不良的现状,实现农村金融支农的可持续发展。同时,财政对农户小额信贷实行利息补贴,减轻农户的还款压力,以拉动农村金融的有效需求,促进农村金融的有效供给,间接改善农村金融经营不良的问题。

  (二)改革涉农金融机构的税收政策,降低农村金融的经营成本

  目前我国农村金融业的税负明显高于其他行业,营业税税率高达5%,就农业银行而言,营业税税收平均约占税前利润总额的71.52%。据中国国家税务总局统计,2006年中国金融企业所得税收入为1081.1亿元,占全国企业所得税收入的比重为15.3%,占全国金融业税收收入的比重为53.3%,金融企业所得税已经高于韩国(25%)、泰国(30%)、巴西(25%)、俄罗斯(24%)等发展中国家或者新兴工业国家,也高于英国、澳大利亚(30%)、德国25%、加拿大(21%)和新加坡(20%)等经济发达国家。虽然重税政策有利于筹集财政收入,但是由于农村金融的准公共产品特点和内在的脆弱性,往往会造成竞争能力和盈利能力不足。合理的税收负担对于更具风险性、管理成本更大的农村金融领域而言,具有更重要的意义。因此,为了确保农村金融的平稳运行,应当考虑适当降低税收负担。例如国家对农村信用社实行税收优惠政策,对农户贷款给予减免营业税与所得税,通过减少税费来减少农村信用社的操作成本,鼓励和帮助农户小额信贷发展;对农业发展银行等非盈利的政策性金融机构免收营业税和所得税;对农村政策性担保公司(基金)实行税收优惠;对支农建设的金融业务实行差别税率政策,将减免税与存贷款比例挂钩,引导资金流向农村。

  (三)发展非正规金融(Informal Finance),完善农村金融竞争市场

  在我国目前的农村金融体系中,农村信用社是“一枝独大”,几乎垄断了大部分的农村金融业务。何广文(2008)认为非正规金融作为民间自发性制度创新,如果经过政府的合理引导,对中国农村金融发展乃至整个金融制度的积极演进将有具有重要的推动作用。通过引入非正规金融机构的参与,有利于增强农村金融体系的竞争气氛,形成多样化的竞争格局。由于非正规农村金融强有力的竞争,会对正规农村金融施加压力,有助于农村正规金融挖掘内部潜力、改善金融服务。因此,对于“农村资金互助社”等一些非正规农村金融,财政可以进行扶贫资金投入,在创新扶贫模式的基础上,完善财政扶贫资金使用管理,促进这些非正规金融的健康发展。

  (四)协调财政补偿和金融支持的关系

  近年来,中央银行通过支农再贷款的方式为农村金融机构提供了大量的支农资金,于是也就产生了在支农方面中央银行与财政之间由谁“多出一点钱”的争论。从历史上看,我国农村政策性业务的相当一部分资金都是中央银行通过再贷款的方式提供的,这便给社会各界认为中央银行是支农资金责无旁贷的供应者这一深刻印象。经过二十多年的改革,我国的财政金融体制都发生了巨大的变化,继续这种看法是不对的。市场经济愈是发展,财政政策与货币政策的分工愈是明确,中央银行的首要任务是调控整个社会的货币总量,其他一切业务都要围绕和从属于这一重心。在中央银行要实施从紧货币政策的条件下,是很难对某一行业提供大量再贷款的,此时财政政策却可以不受约束,继续履行其支农的责任,为农村金融的发展提供支持。

来源:《科技与经济》2009年第6期