理论探讨 首页 > 信阳试验区 > 理论探讨

新形势下中国基层治理与农村社会发展与变革

时间: 2017-05-19 10:56:54来源: 作者: 阅读:

红敏

2008年度国家社会科学基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(08CZZ006)阶段性成果。

“十二五”规划明确提出“必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重”。在当前社会日益多元化、城乡差距扩大、利益分化加剧、农村社会矛盾突出的背景下,要实现城市和农村、工业和农业协调发展,对基层治理无疑提出了新的要求和挑战。值此“十二五”规划开局之年,河南大学哲学与公共管理学院、郑州大学公共管理学院、《领导科学》杂志社于2011年7月3日—6日在河南开封联合召开了两岸“基层治理与农村社会发展”研讨会。会议的宗旨是借鉴和交流台湾及我国中部地区在基层治理和农村发展的经验和教训,研究探讨我国当前基层治理和农村社会发展的有关理论和实践问题。来自台湾、河南大学、郑州大学的近20位专家和学者,部分来自基层的实务工作者,围绕农村组织建设、县域经济发展、基层治理以及两岸合作与发展等主题,进行了广泛深入的交流探讨,提出了很多颇有见地的学术观点和政策建议。

现将本次研讨会与会者的主要观点综述如下:

  一、农村组织建设

  农民组织既承载着农户经济组织化的重任,是农业现代化的关键指标,同时又是农村社会发育的核心,对国家与社会关系的演变起着重要的推动作用。两岸学者从不同的角度对具有官方色彩以及民间自发形成的农民组织进行了探讨。台湾政治大学陈永生教授的《从河水坪到那玛夏:两岸农村基层组织角色与功能之比较》,在蹲点生活及参与式观察的基础上,对湖北省建始县河水坪的“农民综合发展协会”与台湾那玛夏乡原住民部落四个村的宗教团体如民权教会、大光教会、民族教会等的角色、功能进行了比较。通过比较发现,那玛夏乡的宗教组织在社区网络的建构、社区规范的形成、村民间的信任方面扮演了非常重要的角色,宗教组织作为内部性力量,充分发挥了对村民的凝聚、认同和组织的功能,使得该地区的农村治理较为有效率。而在河水坪宗教组织处于缺位状态,使当地村民文化活动有限、关系薄弱并缺少精神慰藉因素。最后作者提出对大陆的农村治理而言,允许宗教组织的发展,并推动政府对宗教的信任及宗教政策的更加开放,将可增加农村发展的效能。河南大学的马翠军副教授的《国家与乡村合作视角下的村民自治发展》一文,在乡村社会转型这一宏大背景下,对村民自治的角色和功能进行了重新定位,并尝试解读“村民自治进程中国家与乡村合作”这一命题。作者认为,村民自治不仅仅是我国基层政治民主的实践,它更是乡村社会应对工业化、市场化、城市化冲击并实现自身转型的组织合作方式创新。作者提出乡村社会无论是经济发展还是政治发展的基础都在于乡村的利益聚合,没有利益的聚合就不可能出现真正意义上的村民自治,也不可能生成真正意义上的现代农民组织,对于以松散小农为主体的大陆乡村,以利益聚合为主导的乡村组织方式转换必须在市场和国家的双重力量推动下实现。郑州大学范会芳副教授《走在趋同化的途中—合作社异同的背后》一文,在广泛调查的基础上发现,当前合作社经营模式多样化,而合作社绩效也呈现出显著差异,在差异和分歧的背后,哪些因素影响和制约着合作社的发展?基于此作者选取中部地区地域相邻、经营品种一样的两个蔬菜合作社为个案,通过对两个合作社的对比分析,作者提出合作社带头人主观能动性的差异以及“嵌入”制度环境程度的不同,从而导致了两个合作社发展深刻的路径差异并影响着合作社的治理绩效,从长远来看,公司化和市场化是合作社未来的发展方向。

  二、两岸合作与发展

  两岸合作与发展也是本次研讨会的重要议题。会议就两岸政治对话的启动、新形势下台资企业的转型、当前大陆食品安全监管问题以及大陆现代转型过程中现代性人格的形成进行了深入的探讨和交流。台湾铭传大学教授纪俊臣和育达商业科技大学教授常如玉在《两岸政治对话与政治发展的可行性与限制性:大突破的期许与隐忧》一文中,以2011年以来的经济贸易、文化交流以及台湾的民意调查的具体数据为参照,对当前两岸经济文化交流不断深入所创造的有利条件进行了深入分析,在此基础上,论文对两岸政治对话和政治发展的可行性、限制性进行了分析和判断,对两岸政治对话策进政治发展存在的停止条件与解除条件进行深入剖析,最后对两岸政治对话和政治发展的大突破做出大胆设想和理性的探索。作者提出要在两个独立性很强政治体间推进“有连续体”的思维方式。具体来说,一是通过停止条件与解除条件来划定一个两岸政府尽量不参与的空间;二是两岸政府要站在创新政治发展的高度努力释放一个超脱两岸政府权力的合作空间,对这一空间下的治理方式不予干涉;三是发展推进空间成长,通过经济、文化、社会等方面的交流不断扩大这一空间的范围;四是空间治理机构的设立,在经济、文化、社会事务交流走向常态化的情况下,陆续设立相应的治理机构,如预期要设立的“两岸经济合作委员会”,以及以后可会出现的两岸文化合作委员会,两岸社会事务合作委员会,两岸政治(政党)合作委员会等,最终形成两岸政府合作治理机构,一切涉及两岸治理的事务都交由两岸政府合作治理机构解决。最终在两岸间创设第三个政府,即“两岸政府合作治理机构”。台湾育达科技大学的傅丰诚教授在其《转型治理下中国大陆食品安全监管问题的解决方向》一文中,以2008年大陆问题奶粉事件的过程以及暴露出的问题为切入点,以信息不对称理论为分析工具,从市场经济转型的背景以及政府治理的宏观视野和角度,分析了中国大陆经济和治理模式转型过程中,影响食品安全监管效率的各种因素。文章指出,信息不对称、建立和完善市场经济的过程中中央与地方政府关系的变化导致的治理模式的变化,尤其是现行的“向地方分权的威权制度”,即中央政府掌握地方政府的人事任免权(以达到政治集权的目的),同时在经济上给地方政府充分的资源处置权,和中央政府以GDP增长为指标的晋升机制所造成的地方政府的官员与当地企业合谋,进而出现监管俘获之地方保护主义,等等是大陆食品安全监管效率有限的主要原因。进而,傅先生在比较了事件前后大陆的食品安全政策的基础上明确指出,大陆食品安全监管问题的解决方向是实现政府由经济参与型向监管型政府的转型。而要转型为监管型政府,要着重体制改革及组织再造,而政府体制及组织的设计重点是着重于信息的透明化,进而建立有执行能力的监管部门;同时要增强法院体系的独立性,发挥中央政府的纠正功能。其次,要充分发挥媒体舆论监督作用,使潜在的食品安全问题透明化,形成企业及政府监管改进的压力与动力,从而有效地解决市场失灵和政府失灵所带来的一系列问题。

  来自台湾育达科技大学的学者葛传宇博士在《台商从良之契机—论中国劳动合同法与台资企业转型》一文中,以科斯的交易成本理论作为分析工具,在分析《中国劳动合同法》的实施对大陆台资企业所产生的复杂的、合法以及不合法的交易成本的基础上,进而分析了劳动合同法实施背景下台资企业的现状与面临的挑战,并且尝试提出了台资企业的应对之策:台商应该也必须舍弃“廉价劳动力之迷思”,从改善人力资源管理模式与技术以及管理创新等层面着手,促使台资企业转型升级到技术密集产业实现就地转型,是台资企业应对劳动合同法的最佳经营策略。河南大学副教授张向东在其《“自我”创造性的转化与形成——基于北京回龙观社区的实证分析》一文中,在对社区研究以及有关大陆现代转型的相关文献梳理的基础上,预设了现代性公民人格的形成乃是实现现代转型微观基础这一前提,其问题意识为城市居民现代性人格是如何形成的。围绕这一问题,作者在长期跟踪观察北京回龙观社区的基础上,从个体日常生活互动的视角出发,以祥实的资料呈现了回龙观社区居民基于个体利益,如何通过日常互动,向相互信任、相互合作到最终形成公共价值认同和公共领域的过程。在此基础上,作者揭示了回龙观社区居民如何通过实践,借助良性互动的公共平台,从陌生化、利益取向的市场行动者实现公共性的认同和道德层面的超越。作者认为,回龙观社区以网站为平台的公共生活建构为个体在现实行动中创造性的开拓公共领域提供了前提条件。只有当陌生化和多样性的城市居民,在独立和自主选择中实现生活的互动从而形成新的认同和归属感,将碎片化的自我在新的空间中重新建构出现代性的个体性人格结构时,大陆的现代转型才能宣告成功。

  三、基层治理

  会议认为,优化基层治理是我国渐进改革的逻辑使然,也是十二规划成功推进的重要条件。会议从县域经济发展、新农村建设、基层治理的社会基础、反贫困等多角度地探讨了基层治理问题。

  郑州大学管理工程学院副教授王淑英在其《河南省县域农业经济效率的DEA评价》一文中,从县域农业经济效率的角度研究县域经济发展问题。作者将农业经济的效率评价定义为综合技术效率和配置效率两方面进行综合评价,建立了多指标投入产出的指标体系,并据此构造DEA评价模型;在此基础上,选取河南省108个县域为评价对象,以2010年河南省统计年鉴的数据为基础,分别测算了各个县域的农业效率值,并将其划分为优良中差四个等级,从中发现了河南省农业经济发展的总体规律和相对状态。对这些县域农业经济效率的客观评价一方面为决策者解决三农问题和调控整体经济发展战略提供了信息参考,另一方面也为企业经营选址、选材等带来了区位便利性指导,同时对县域农业经济效率的分析能够有效提高资源的利用程度,对县域经济的合理化发展有着重要意义。通过研究,作者发现河南省每个县域的农业调整方向各不相同,但大多数县域农民人均纯收入水平较低,除乡村从业人员数达到最优外,在总播种面积、农业机械总动力、化肥施用折纯量、农业产值等方面均存在不同程度的资源投入过剩现象。从空间经济分析的宏观角度来看,河南省各县域农业经济效率以西高东低的趋势分布于整个省区,整体效率处于中等偏上水平。

  来自台湾育达科技大学的学者曾圣文博士在其《从行政导向到服务导向:台湾苗栗县地方农会的功能及对农民生活的影响》一文中,以台湾苗栗县为例,分析了面对台湾内外政治经济环境的变化,地方农会任务和功能的调整和转型,探讨了政府政策、地方网络和机构治理策略等三大因素对其功能与任务的影响,以及这些功能和任务如何在经济、社会、教育和政治四个层面对农民的经营和生产生活产生了重要的影响。文章强调信任是连结农民与地方农会,促使地方农会各项职能成功运行的最重要因素;而地方农会对当地社会网络的充分认识,并积极主动地采取以服务为导向的策略,不仅在强化对农民的服务,自身持续获利成长,而且也提高了农民的收入,提升了农民的素质,成为稳定农民生活、稳固地方基层政治的重要力量。作者以实地访谈和次级文献为依据,为我们提供了非常丰富翔实的材料,对我们了解认识台湾农会的架构和运行机制,及其台湾农会最近的建设计划和发展战略有非常大的帮助。尤为重要的是,曾先生的研究为我们思考大陆基层治理中的社会组织发育问题提供了具有重要启发意义的思路。

  郑州大学公共管理学院的樊红敏副教授在其《以政治建设破解新农村建设的困局》一文中,从新农村建设的角度探讨了基层治理问题。作者认为城乡一体化、农民市民化、乡村共同体的复兴给我们提供了一幅新农村建设的美好图景,但新农村建设战略的实施和乡村治理危机以及与农村群体性事件为表征的农村社会不稳定几乎遭遇了同步过程,新农村建设陷入新村庄建设、示范村建设的困局。新农村建设陷入困局的根本原因还在于缺乏政治建设的跟进。所谓“政治建设”是指在新农村建设中与农村社会相对应的基层政治体制、政府运行机制以及以农民权利为中心的政治关系的调整与完善。一方面政治建设承载着新农村建设的价值内涵——农民权利的回归;另一方面,政治建设意味着与新农村建设政策落实紧密相关的一系列制度安排。作者从新农村建设的角度提出了基层治理体制改革问题,她强调首先要以“省管县”改革为契机,深入推进行政管理体制改革,调整中央与地方的关系,以解决新农村建设政策执行中的县域政权主导乏力问题。其次要通过县域政权建设,充分发挥人大的作用,建立县域政府和农民之间的制度化关系。第三,通过建立公共财政体制,调整城市与农村的关系,一方面通过税收分权的方式建立政府间的财政关系,改变农村公共产品供给严重不足问题。另一方面,在税收分权的基础上,在横向上要发挥基层政府人大公共预算控制和监督作用,使财政支出公开化、透明化、程序化,从而实现城市与农村的平衡发展。

  郑州大学公共管理学院的孙远太博士在其《社会资本与贫困地区的发展逻辑——基于信阳经验的分析》一文中,从反贫困的角度探讨了基层治理问题。作者以信阳劳务输出为个案,深入分析了信阳市政府围绕劳动力转移展开的各种机制创新活动,如在发展劳动力转移项目运作中出现的“订单培训模式”、“农民工工会维权模式”、“金桥工程的聚结模式”和“回归工程的发展模式”等新机制,正是这些机制发挥着作用推动了信阳劳动力转移乃至整个信阳经济的发展。在此基础上,作者发现信阳地区的发展经验具有以社会资本推动发展的特征,信阳经验中的机制创新包括投资政府社会资本和引导民间社会资本,二者共同为外出务工者构建了社会支持网。信阳地区利用社会资本实现发展的经验为贫困地区提供了有益的政策启示,政府通过提升社会资本水平能够促使群体或个人摆脱贫困,并提高反贫困治理绩效。

  四、基层治理与农村发展的经验与前瞻

  本次会议还邀请到了一些从事基层实务工作的领导干部。专家学者与基层实务工作者一起深入地交流并探讨了当前基层治理与农村发展的经验,对基层治理与农村发展的未来发展方向提出了具有前瞻性的建议和思考。原白沙镇的党委书记朱麦囤介绍了白沙镇在急剧城镇化的背景下,如何通过农民培训、通过建立家庭联户代表制创新基层民主管理机制,以及通过联户代表制度和选举制度相结合,破解村级换届选举的困境。最后朱麦囤提出,就当前农村发展来看,要做到三点,一是提升农民素质,包括权利意识、责任意识,中国最大的缺失是国民教育的缺失。因此要下大力气培训农民。二是要让农民“发声”,从而形成主流民意,真正让民做主,真正做到谁对听谁的。三是好干部是监督出来的,要勇于创新并探索基层群众自治的机制。来自基层的民族宗教局局长郭富珍就当前基层的宗教形势与农村稳定做了发言。她首先介绍了基层信教群众及宗教场所的基本情况,接着介绍了当前我国基层宗教管理的情况,总体来看,当前在宗教管理上,部门管理和属地管理相结合,依法行政意识和依法管理水平得到加强,宗教界信众知法、懂法,成为构建和谐社会的重要力量。爱国宗教团体能有效地发挥党和政府联系信教群众的桥梁作用。但当前家庭教会由于不在政府管理之列,当前在监管方面还是空白,有待于探索和解决。来自基层、在县级人大工作多年的张会云局长以“从强化人大入手优化基层治理”做了发言。她介绍了基层人大的职能及工作现状,同时也谈到了基层人大在基层治理中的职能缺失,主要表现为县乡两级人大履职程序不规范,履职能务有待提高;人大代表履职能力不强,履职积极性不高。基于此,她认为,要强化基层人大在基层治理中的职能作用,一是要探索人大代表履职的新途径;二是人大代表选举要公平公正。三是以人大为平台,建立农民制度化表达利益的平台。河南大学哲学与公共管理学院副院长庞洪铸教授就“乡村权力基础的嬗变与再构”做了发言,他提出,改革30多年来,家庭联产承包责任制瓦解了乡村权力的经济基础,“乡政村治”瓦解了乡村权力的政治基础,乡村的“空壳化”瓦解了乡村权力的文化基础,而人口的大量外流瓦解了乡村权力的社会基础,目前我国乡村治理面临着乡村权力基础的再构问题。郑州大学管理工程学院副院长王淑英副教授就“政府部门干部考评中的‘一票否决’问题”做了发言,指出‘一票否决’考评制度有利于突出政府在特定时期的中心工作,具有积极意义,但这样做的缺陷也是明显的,它令被考核者心有不甘,不能充分发挥考核的积极作用,同时也为上级考核部门提供了寻租的空间,加大了基层治理成本。建议取消考核过程中的“一票否决”项目,建立综合考评目标体系,在该体系中加大重要指标的考核权重,这样既体现了特定时期政府部门的重点工作,又保护了基层干部的工作积极性。郑州大学公共管理学院的赵风萍教授从“构建社会治理网络”的角度做了发言。她指出基层治理与农村发展是创新社会管理的重要内容,当前,基层治理中面临的社会冲突和社会稳定问题已经成为需要解决的迫切难题,最重要的是要构建一个农村治理的网络,使得社会管理的各个主体如合作社、村委会、农会、基层政府能够有机的衔接起来,达到共治的目标。

  五、台湾经验对大陆农村基层治理的启示

  会议的第二天,与会的专家及台湾学者应中牟县政府的邀请,实地前往中牟县白沙镇调研,进一步考察了白沙镇“家庭联户代表制”实施的过程和具体做法。所谓“家庭联户代表制”即在自愿联户的基础上,每十家选出一名“联户代表”,每十名“联户代表”选出一名“村民监督委员会”成员,并由“联户代表” 和“村民监督委员会”委员分别组成联户代表会议和村民监督委员会。与会的专家及台湾学者与白沙镇各村书记、主任及联户代表进行了交流和座谈。与会的专家和台湾学者肯定了白沙模式的贡献。他们认为,从整个联户代表制的基本架构中,以家庭法人代表为基础的民主架构,顾及到了中国以家庭为核心的社会基础和当前农村家庭联产承包制的经济背景,并以此架构起了各级委任代表的民主制度。它是由原有的村组织结构因应村民自治潮流所演化出来的制度,并非把外在的一套制度镶嵌至原有组织中,因此该制度具有自我调整的生命力,不致产生严重的制度僵化。白沙模式之所以成功,与会台湾学者认为与县乡政府领导人有很大的关系,县乡政府领导在党的领导与主流民意间作了很好的整合,并利用各种机会与资源教育民众,倡导正确实施联户代表制的各种注意事项,符合孙中山先生提出的实现“宪政”前必须经过“训政”阶段的主张。

  此外,与会专家认为,白沙镇的发展并不是大陆典型的乡村发展模式,它位居郑汴产业带的核心区域,随着大陆经济发展的内移及城镇化政策的推动,白沙镇抓住这一有利时机推动该镇的工业化及城镇化发展,并通过联户代表制统一群众意见,降低发展的交易成本,它的成功,应是时机、区位及制度等三驾马车齐力运行的结果,它是一个城镇化发展成功的样板,不应算是一个纯粹农村发展或自治的模式。无论如何,与会专家及台湾学者们很肯定白沙镇的治理绩效,希望未来能对白沙模式作更进一步的学习与研究。

  与会专家与台湾学者认为,在大陆农村基层治理方面,要给予那些民间自发性之非正式组织活动的空间,和党政正式组织,共同形成社会发展的“两条腿走路”的框架,是两岸社会文明提升的努力方向。根据台湾过去经验,各类宗教组织在启蒙时期发挥了重要的功能;近年来随着经济发展的深化,以环保导向的地区组织也呈现蓬勃的力量,成为台湾社会发展中不可或缺的重要力量。在农村城镇化的过程中,要着重培养的基层社会的自生力量,发育互助互利的的各种民间组织,以达到凝聚、组织以及互信的功效,从而提高农村治理的绩效。

  针对当前大陆农村基层政治经济的转型,台湾学者认为,台湾过去农村社会的发展经验,对当前大陆解决三农问题应有所帮助,他们认为,以合作为基础的台湾农会制度应值得大陆特别关注。在台湾基层政治组织之外,地方基层农会在农村经济发展中占据重要角色。在教育培训、共同产销、金融支持及公共服务方面,农会都占有举足轻重的角色,在台湾地方自治的政治发展过程中,这种属于基础建筑的经济组织,自然也影响到上层政治建筑的发展。台湾学者表示未来愿在这方面和河南做进一步的交流。

来源:中国农村村民自治信息网