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农村新型互助金融制度创新与绩效考察

时间: 2017-05-08 13:30:15来源: 中国乡村发现网作者: 范迪军阅读:

农村新型互助金融制度创新与绩效考察

范迪军

农村金融是现代农村经济的核心。目前,农村金融制度改革与现实需求相对滞后,农民从事生产经营所需资金短缺特别是欠发达地区农民贷款难的问题非常突出。改革开放以来,虽然以农业银行、农村信用社和农业发展银行为主体,构建了商业性、合作性和政策性三种制度安排框架,但由于商业银行的撤离农村,政策性银行不与农户打交道,仅有的信用社又纷纷向着转制商业化和农户城市化转型,农村金融制度安排的服务“三农”意图已经落空。深化农村金融制度,推进农村经济社会健康发展,已成为我国农村金融创新的重要内容。能不能鼓励或允许农民创办自己的金融组织,通过制度创新解决根本问题势在必行。

 一、安徽省凤阳县农村新型互助金融制度探索及其效果

2007年以来,凤阳县鼓励和引导有条件的农民生产合作社开展信用合作。目前,全县共成立农民生产合作社213家,其中56家实行了“1+1”(生产+资金合作)模式,入社会员1269户,入股资金 1460万元。在此基础上,成立了以农民资金互助社为主,地方涉农企业、金融机构和担保公司共同参加的资金互助社联合会,开创了向农民联合信贷的金融服务新模式。

1.成立组织,政策引导,开展试点,逐步推开。凤阳县对具备一定条件的生产合作社,允许开展资金互助业务,并对资金互助社开展相关业务培训,给予税收减免、金融授信、贷款支持、产权入股、资金补助、简化注册登记手续等扶持政策。对资金管理效益好的互助社,采取以奖代补的方式给予奖励。对扶持资金互助社投放信贷的金融机构,享受县财政有关贴息政策。

2.积极扶持农民兴办“两社合一”合作社。合作社以“民办、民管、民受益”为原则,以“安全、方便、微利”为经营理念,成员以农户为主体,以村庄为边界,以生产合作为载体,按照合作社的规范章程要求,经社员代表选举产生理事会、董事会和监事会,建立资金入股和资金借贷等管理办法,充分体现管理民主性、经营灵活性和组织群众性的原则。

3.探索建立资金互助社联合会。经过两年多试点,2009年4月,由县政府牵头,吸纳了4家属地金融机构、23家涉农企业、56家互助社作为会员,成立了农民资金互助社联合会,为农民信贷需求提供综合配套服务。同时,联合会还与银行联合给互助社成员授信,实现了涉农企业、地方银行、资金互助社三方合作,促进了农村金融服务的创新。

4.加强监督,规范运行,实行政府监督与行业自律相结合运行机制。一是明确办社宗旨是为农业生产提供小额信贷服务,解决一些低收入和贫困农民家庭借贷难的问题,努力提高农民的组织化程度和市场竞争力。坚持入社自愿,退社自由,自我管理,自我风险控制。二是规范合作社管理。制定合作社章程和各项管理制度。健全合作社的理事会、监事会和经营管理机构。三是加强稽核制度。县互助社联合会定期开展专项检查,一旦发现问题,立即予以纠正。

凤阳县农村新型互助金融制度探索产生了一系列积极效果:

1.改善了农村金融服务供给渠道单一、农民贷款难的问题。该县五里墩村12农民户筹集资金3万元,社员需借用资金,不需要任何抵押手续,10天以内的免息,1个月利率按6厘,3个月按7厘,最高利率为9厘,年利率平均低于当地信用社9厘,充分体现了互助社成员互帮互助的精神。农民资金互助社的创立,不仅解决了部分农民由于缺乏信贷抵押物造成的贷款难问题,同时也有效的遏制了农村高利贷行为。

2.改变了长期以来农民资金“存多贷少”的局面,促进了农民储蓄对农村经济的直接投入。凤阳县农业人口占到80%,而农贷比重仅占全县信贷总量的22.6%。2005年以来,全县储蓄总额在30-60亿左右,存贷比平均水平为56%,有一半左右储蓄资金通过金融机构的上存流出县域。资金互助社的创立,实现了资金的有效“截留”,将社员的闲散资金吸收入股,调剂社员之间资金余缺,使资金取之于农、用之于农。据统计,资金互助社创立以来,全县共筹集股本金1460万元,加上属地金融机构的联合信贷667.5万元,全部用于农业生产和农民生活,缓解了当地农户信贷资金紧张问题。

3.开发了新的金融模式,为农村金融可持续发展开辟了新路径。凤阳县在探索农户资金互助社发展时,尝试了与信用社的合作的两种模式:一是由信用社委托互助社向农户贷款,使互助社成为信用社的特殊客户,将原来由一对一分散服务农户改为集中服务互助社,再由互助社服务社员,从而大大节约了交易成本;二是由互助社将社员股本金作为风险担保金存入信用社,信用社根据股本金大小确定对互助社的信贷额度,如果出现呆坏账,则由股本金承担风险。

4.增加了农村信贷投入,实现了农民、涉农企业和金融机构三方共赢的局面。该县燃灯村8户农民最初筹资2400元,成立了种植专业合作社,与当地牧业公司签订玉米秸杆青储饲料的供应合同,每亩玉米高出市场价400多元,合作社也获得服务收入3万元,当年每个社员每股分红1200元。涉农企业由于饲料就地收购,仅运输成本就节约了5.1万元。合作社还利用100多亩集体土地作为实验基地,引种了经济效益高的葛藤、杭白菊等经济作物,取得了良好效益。该社已从刚成立时的8名社员发展到36人,入股资金从最初的2400元发展到了11.91万元。鉴于合作社的经营效益,县信用社、邮政储蓄银行和村镇银行联合给该社授信60万元。

二、农村新型互助金融制度安排的必要性分析

1.符合农村金融制度创新的需要。农民资金互助社的本质不是兴办银行机构,而是一个体现村民互助合作的资金调剂社会组织。从信贷服务对象看,这些农户由于缺乏商业金融的信用担保,被正规金融拒之门外。从信贷产品上看,这些农户由于信贷需求额度较低,周期较短,但银行办理手续一样不少,金融机构没有比较效益,没有积极性开展此项服务。长期以来,这些农户迫于生产和生活压力,不得不依靠高利贷维持,造成贫困生活的马太效应。我国现有的农村信用合作社虽然也是农村信用合作组织,但是这一组织经过多年的制度变迁,已经失去了原有的农村信用合作的性质,从现行的管理体制上看,是属于省级政府管理下的地方金融机构。目前,各地农村信用社正在朝着商业银行和合作银行的方向发展,离合作金融制度要求越来越远。因此,从我国现有的农村金融制度设计来看,在商业金融、政策金融制度之外,还必须安排一个有效率的合作金融制度,农民资金互助社正是这一合作制度的理想载体,这是一种真正意义上的农民合作金融组织。

2.鼓励欠发达地区农民创业和发展现代农业的需要。长期以来,农村劳动力过剩的主要出路不是就地创业,而是外出打工,一个重要的因素就是农民缺乏创业资本。以凤阳为例,农民发展现代农业的积极性很高,但由于投入较大,借贷诉求愿望强烈。2007年,该县武店镇40多户菇农,集体到县政府上访贷款难问题。我们对当地农户投资双孢蘑菇产业算了一笔账,兴建一个双孢菇简易大棚投资至少需1.6万元,如每户建2个大棚,需投资3.2万元,这对去年当地农民人均纯收入5200元的农户来说,大部分都无力靠自有资金投入。在一项对小岗村民20户的信贷调查显示,地方金融机构贷款满足率仅占农户总需求的38.6%,而从亲友家和其他民间途径借贷的占总需求61.4%。因此,无论是从解决农民创业,还是发展现代农业,都必须加快推进农村金融制度创新。

3.解决农民贷款难的需要。当前农村金融存在着突出的问题是金融机构总量偏少、网络不全,尤其是中西部农村,还存在一些金融空白乡镇,更谈不上村级金融服务。这与千家万户农民借贷需求相比,远远不能适应。现有的地方金融不仅品种单一、而且门槛高、额度小、利率高、手续繁。一般性贷款则需要农户提供财物抵押。由于手续繁杂,申办时间长,有时等到农户拿到贷款已错过最佳农时,且多数贷款为一年期的,对周期长、风险大的农业生产难以见效。

4.解决农村储蓄流失严重的需要。据测算,改革开放以来,通过金融渠道实现的农村资金净流出总额约为8000亿元-10000亿元。2004年底,我国金融机构各项贷款余额178198亿元,农业和乡镇企业贷款余额合计17912亿元,约占各项贷款余额的10.1%,而当年农业GDP占GDP总量的比重达15.2%,并且占全国劳动力总量60%以上的劳动力在农村就业。以凤阳为例,2009年县域金融机构通过系统内资金往来上划资金达到26.8亿元,占储蓄总量的65.2%,是当年新增存款的4.7倍。由于现行的国有商业银行实行的是总行一级法人管理体制,这就造成了越是欠发达地区越是资金流失的主要区域。这些资金的流出,使当地农民贷款难的问题更加突出。

5.解决农民组织化、巩固和完善家庭承包制的需要。面对国内外大市场,作为一家一户的经营主体对接成本很高,而实行组织化的农户可以通过联结产前、产中、产后各环节服务和合作伙伴,形成利益共同体的方式进入大市场。这不仅提高了农业生产的组织化程度和市场主体地位,还降低市场对接成本和风险。建立农民生产和资金合作组织,是小农户进入大市场的重要载体,可以更好的促进现有家庭承包经营体制的创新,完善统一服务功能,激活农村生产要素,增加农民收入,实现农村经济的可持续发展。

三、推行农村新型互助金融制度的政策建议

1.建议修改完善《专业合作社法》,允许将农民资金互助组织列入调整范围。2007年,国家颁布的《农民专业合作社法》将农业生产合作作为重要对象纳入调整范围,对农业生产起到了积极推动作用,但这一合作法规没有将农民的资金合作列入调整范围。建议国家将农民资金互助社作为专业合作社的一种形式,纳入合作社法的调整范围,鼓励支持农民的事情农民办,允许农民组织开展资金互助合作,使农民乡土特色“草根金融”组织合法化。

2.建议开放农村金融市场,形成多种金融组织和农民资金互助组织互为补充的农村金融服务体系。多元化的农村金融需求,需要多形式的金融服务组织去满足。农村仅靠信用社一家服务是远远不够的。金融系统现在兴办的村镇银行数量微乎其微,起不到搞活农村金融的作用,必须有大量的农民资金合作微型组织来补充和满足农民融资要求。鉴于现有金融管理体制,建议国家银监部门放宽政策,对农民兴办各类资金互助组织的许可权,交给地方政府负责,让地方政府成为这一制度的实施者和监督者,解决国家银监局对广大农村农民资金互助社难以监督的后顾之忧。

3.建议银监部门降低农民资金互助社准入门槛。为保障农村金融机构稳健发展,国家银监部门专门制定了《农村资金互助社管理暂行规定》。从实际调查情况看,这一规定设定的门槛明显偏高。一是注册资本门槛偏高。“暂行规定”要求在乡(镇)和村设立的,注册资本金分别不低于30万元、10万元,注册资本应为实缴资本。这一准入门槛对中西部地区特别是一些贫困地区明显偏高,而这些地区恰恰最需要建立资金互助的。由于注册资本门槛过高,限制了贫困地区农村农民依法设立。二是管理人员门槛偏高。“暂行规定”要求“农村资金互助社理事长、经理应具备高中或中专及以上学历,上岗前应通过相应的从业资格考试”。目前,广大农村特别是经济落后地区农村,有一定文化的人才多数到外地打工,这一资格规定与落后地区农村实际明显不符。三是营业场所门槛偏高。按照“暂行规定”的营业场所要求,至少需20-30万元的投资。这笔费用从哪里开支?农村互助社设立场所主要是利用社员房屋,无需成本,且资金规模小,资金保管就地存入到附近金融机构,不需要专门的资金营业部。根据银监会年报信息显示,截至2010年底,全国范围内银监会共批准了37家资金互助组织,这对于我国几十万个行政村而言,无异于杯水车薪。因此,建议银监会降低准入门槛,使监管条件更接近广大农村特别是中西部农村实际,让农民自办的“草根银行”焕发出勃勃生机。

4.建议中央和地方财政安排专项资金补贴农民资金互助组织。为鼓励和支持农民生产与资金互助组织的健康发展,建议中央和地方财政给予必要的专项补贴。农民资金互助组织是农民自身结成的利益联合体,帮助这一组织就是帮助农民发展生产,实现建设新农村的目标,是直接造福农民、服务“三农”的一项民生工程。农民资金互助组织的实践显示,近期财政扶持的重点领域主要在两个方面:一是改善农民资金互助组织的市场竞争环境,让农民资金互助组织的市场主体地位得以真正确定,保证农民资金互助组织与其他农村金融组织一样享有同等权利,公平地参与市场竞争;二是加强农民资金互助组织的自身建设,政府可以对资金互助社提供信用担保,为互助社向信用社借贷提供贴息,有条件的地方可以将各互助社通过协会的方式组织起来,健全财务,加强业务知识培训,规范运行,建立更大范围的合作金融组织,提升农民资金互助组织的市场竞争能力,最终提高农民资金互助组织服务农民、农业和新农村建设的能力。

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