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杭州市“十二五”农业发展方式转变的思路研究

时间: 2017-05-19 19:51:06来源: 作者: 阅读:

杭州市人民政府副市长  何关新

随着“以工促农、以城带乡”力度逐年加大,我市农业已经取得较快发展。2005—2009年,市级财政预算内支农资金从1.7亿元增加到3.6亿元,翻了一番多;全市农林牧渔业总产值从219.5亿元增加到289.7亿元,增长32%;农民人均纯收入从7655元增加到11822元,连续六年保持两位数增长。但是,由于农业发展基础薄弱,现代化水平不高,转型升级任务依然十分艰巨。本课题在深入调研基础上,从构建城乡区域发展一体化新格局要求出发,就如何加快“十二五”农业发展方式转变问题谈几点看法。

一、转变农业发展方式的意义

农业发展方式的转变与经济社会的健康发展关系密切,一个地区当工业化、城市化水平达到一定程度时,劳动密集型为主的传统农业就会向资本、技术密集型的现代农业转变。我市已进入后工业化时期,2009年末,全市户籍人口人均生产总值超过一万美元,城市化率达到69.5%,正处在传统农业向现代农业转变的关键时期。因此,必须抓住机遇,转变方式,大力发展具有杭州特色的现代都市农业。

(一)转变农业发展方式是建设现代农业的必由之路。我市已经培育了一批具有一定规模、档次的现代农业企业,但是,由于农业资源不足,自身发展体系不全,技术装备落后,科技含量不高,农业产业“小而散、低效益”状况尚未根本改变,难以应对自然灾害和市场风险带来的严峻挑战,极易危及我市“米袋子、菜篮子”安全。因此,必须以现代工业武装农业,以现代科技提高品质,以信息手段连接市场的方式,挖掘内涵、拓展空间、延长产业链,才能推动农业向二三产业延伸,振兴杭州农业经济。

(二)转变农业发展方式是促进农民增收的主要举措。从目前情况分析,影响我市农民增收的最大障碍是农民太多、资源贫乏且后备不足,必须通过转移农民的方式,加快土地流转,鼓励农户把承包地依法、有偿流转到农业企业或大户手中发展规模经营,依靠经营方式的转变与农业科技进步提升农业综合生产能力,让流出承包地的农户能够坐收土地租金、坐享集体分红,安心到现代农业企业、农产品加工销售领域上班或去城镇就业创业。因此,转变农业发展方式,已成为我市促进农村人口转移、拓宽农民增收渠道、统筹城乡区域发展的重要途径。

(三)转变农业发展方式是建设新型城市的必然选择。我市二三产业发展迅速,农业在全市生产总值中所占比例已经变得越来越小,但是,它的基础地位却因此显得更加重要,如果不能很好解决农产品有效供给与农村发展、农民生计问题,极易影响来之不易的发展成果。所以,必须加快转变农业发展方式,积极延伸农业产业链,巩固和发展农业与工业化、城市化的良性互动关系。同时,通过构建村、镇、城各圈层之间的绿色产业带,加快形成具有杭州特色的“田园城市”格局,打造宜人宜居宜业、城乡关系和谐的新型城市,让农民分享更多的发展成果。

(四)转变农业发展方式是改善生态环境的客观要求。农业具有净化空气、改善环境、平衡生态的功能,在打造“田园城市”、改善城市生态环境中具有无法替代的作用。但是,由于传统农业生产方式粗放,化肥农药使用过量,农田灌溉方式每年需要消耗大量水资源和能源,不仅加重农业面源污染、威胁饮用水安全,而且浪费资源、增加成本,农业生态功能多半已在无影中被抵消。因此,必须加快发展生态循环农业,努力提高农业现代化水平,趋利避害,更好地发挥农业生态、生活功能,促进农业经济的可持续发展。

二、转变农业发展方式的基础

杭州现有321万亩耕地、193万亩经济林、237万亩竹林、100万亩左右的水产养殖面积。近年来,我市利用有限的农业资源,通过调整农业产业结构,大力发展现代都市农业,已经出现了现代农业的雏形,为加快推进农业发展方式转变奠定了基础,积累了经验。

(一)产业格局基本形成。近年来,我市坚持发展都市农业发展战略,“三大”农业圈层已基本成型。由城市建成区组成的城市农业圈,大力培育花卉苗木与园艺产业,农产品加工业、流通服务业和观光休闲农业发展迅速。由萧山、余杭两区除城市农业圈以外的部分和富阳、临安两市的平原部分组成的平原农业圈,加快发展蔬菜、瓜果、花卉、苗木、畜禽、水产等优质高效农业基地,外汇农业和农产品加工、流通业初具规模,观光休闲农业健康发展。由富阳、临安两市的山区部分和桐庐、建德、淳安3县(市)全部组成的山区农业圈,积极培植茶、桑、果、林、中药材、畜禽、蔬菜等名特优新产品基地,生态农业与观光休闲农业优势已经显现。

(二)产业体系逐步完善。积极推进农业产业化建设,全市累计建成市级以上农业龙头企业430家,年销售收入526.1亿元,出口创汇67.1亿元,实现利润18.8亿元,带动农户46万户,连接市内外基地536万亩。建成各类农业园区365个,面积66万亩,连接基地150万亩,涌现了一批以传化、森禾为代表的产研结合现代农业科技园区。培育农民专业合作社1189家,规模化、组织化程度明显提高,抵御自然灾害与市场风险能力明显增强,现代农业生产经营体系基本形成。同时,在全国率先启动高产稳产粮食生产功能区建设工程,现已建成各级粮食生产功能区139个,面积12.5万亩。实施叶菜生产功能区建设规划,建成市级叶菜生产功能区5000亩,应急供应能力明显增强。

(三)主导产业优势凸显。根据都市农业发展要求,围绕主导产业,积极调整产业结构。通过政策引导、资金补助、技术支持,全面推进50条农业产业带建设。发展优势特色产业,蔬菜、茶叶、花卉苗木、竹业、节粮型畜禽、水产品等“六大优势产业”和水果、干果、蚕茧、药材、蜂业等“五大特色产业”品质效益大幅提升,其中杭产蔬菜、花卉苗木、畜牧、蚕茧、茶叶、淡水产品、竹业产量产值均在全省名列前茅。2009年,我市优势特色农业实现产值198.8亿元,占农林牧渔业总产值的68.6%,已在全市农业产业中占据了主导地位。

(四)市场体系日趋完善。整合优势,搭建农产品物流平台,发展农业会展业,畅通农产品流通渠道,为提升杭产农产品市场竞争力夯实了基础。2009年末,全市已拥有省级认定的无公害农产品生产基地625家,面积120.9万亩,认证“三品”农产品921只,数量和规模均居全省第一。拥有农产品注册商标19585件,其中驰名商标1101件、商标国际注册265件、地理标志证明(集体)商标10件。杭州农副产品交易中心、浙江新农都物流中心两大农产品交易平台全面运行,在满足日益增加的城乡居民农产品需求中发挥了积极作用。同时,每年举办迎新春农展会,定期组织参加京、沪、粤、港、台等地农产品展示展销会,唱响了杭产农产品品牌。

(五)科技服务能力增强。坚持科技兴农方针,投入逐年加大,农业科技水平明显提升。组织实施农业技术攻关、农业成果转化和农业产业化建设计划项目,培育农业科技企业,创建农业研发中心,建设示范性基层农技推广站,建立科技特派员制度,形成了点线面结合的村镇农业科技服务体系。全市已培育农技推广专家69名、农技指导员638名、责任农技员615名,建成“三位一体”的基层农业综合服务中心(站)151个。农业科技信息服务体系日趋完善,“杭州龙网”网络信息作用得到较好发挥,服务功能明显提升。累计建成“农民信箱万村联网”网站2103个,“村村有网站”目标基本实现,有效解决信息传输“最后一公里”问题。开通“华数”63气象频道,建立6900人气象协管(信息)员队伍,农业气象灾害预警能力显著增强。

(六)农业功能不断拓展。随着社会发展、科技进步与农业龙头企业、农民专业合作组织的不断壮大,我市农业产业正在向二三产业快速延伸,一条跨界发展的农业产业链逐渐形成,农业经济质量已有明显提高。目前,杭州农业不仅衍生产品日渐增多,而且经济、社会、文化、生态功能也已日益显现,各地充分利用农业的生活和文化功能,积极举办开茶节、桃花节、草莓节等农事节庆活动,大力发展农村休闲观光旅游业,为提升农业经济、形成“三二一”产业结构奠定了基础。截至2009年末,全市拥有休闲观光农业园区和农家乐旅游村(点)450个,从业人员1.5万人,年接待游客1500万人次,实现经营收入12.1亿元,已经成为我市促进农民增收的一条新途径。

(七)发展基础更加牢固。我市自1996年以来,农业农村基础设施建设力度逐年加大,农业生产条件已经得到进一步改善。截至2009年末,全市已累计实施中低产田改造工程15期,改造面积40万亩,农业设施、耕地等级明显改善,种养结合、立体种植、农牧循环的产业发展模式得到推广应用,综合生产能力得到加强。全市已经新增农机具7万台(套),农机总动力达到322.3万千瓦,工厂化育秧、节水灌溉和大棚机械作业技术手段得到推广应用,生产能力大幅提升。小流域综合治理、山塘水库除险加固取得阶段性成果,抗旱抗涝能力增强。累计创建村庄整治示范村254个、重点整治村2619个,完成整乡(镇)推进项目22个,100%实现等级公路通村、硬化目标,97.8%的行政村开通了班车。

(八)农村改革成效显著。推进农村税费改革,免除了千年“皇粮国税”,每年为全市农民免除农业税7000多万元。构筑抵御自然风险屏障,建立政策性农业保险和农村住房保险制度,截至去年年底,全市参保率已经分别达到96.7%和97%,实际发生农业担保金总额超过9.6亿元。推进农村股份制改革,调动广大农民群众的生产积极性,全市已有623个行政村完成股份制改革,为农村经济健康发展提供制度性保障。开展林权使用制度改革,启动林权抵押贷款,全市实际发生抵押贷款额已达1.38亿元。推进土地流转与规模经营,我市已累计流转耕地77万亩、林地174万亩,并在新城区和5县(市)依法建立农村土地承包经营权纠纷调解仲裁机构,为加快转变农业发展方式提供了强有力的保障。

(九)农民素质明显提高。创建农村富裕劳动力“1+1”转移培训模式,全市累计已建立53家农民素质培训示范基地,培训农民141.6万人次,转移农村劳动力30.6万人。我市已在全省率先出台农村实用人才队伍建设鼓励政策,通过创建实训基地、组织实施“125”培训工程,选拔认定实用人才9.3万名,其中拥有执业资格登记的农村经纪人5000多名,为推动农业科技进步、延伸农业产业、获取市场信息奠定了人才基础。为解决农村“零就业家庭”问题,我市已按市委、市政府要求制订政策,按照“2011年末,萧山、余杭和五县(市)85%的行政村实现劳动力总体就业率96%、农村富裕劳动力转移就业率85%以上”目标,全面启动“创建充分就业村”活动,促进农民转移、农民增收,进一步加快我市城镇化进程。

三、转变农业发展方式的瓶颈

改革开放以来,统分结合的双层经营体制,对增强农业综合生产能力、促进农民增收发挥了巨大作用。但是,随着时间推移,政策功能弱化、制度设计缺位问题明显暴露,资源与环境、教育与素质、体制与组织、结构与规模之间的矛盾日趋尖锐,再加上工业化、城市化对农业发展空间的挤压,已成为制约我市现代农业发展的主要障碍。

(一)农业基础地位急需巩固。近年来,我市二三产业发展迅速,三次产业比重正在加速向“三二一”结构调整。2009年,全市实现农业增加值达到190.51亿元,在全市生产总值中仅占3.8%。这虽是经济社会发展、人类文明进步的必然结果,但是,由于一些地方受习惯思维定势、农业在当地GDP所占比重不大等因素的影响,仍在沿用城市就抓工业、农村就抓农业的传统方式指导工作,重工轻农、急功近利倾向比较明显,农村资源要素被挤占,已对农业基础地位构成一定威胁。

(二)公共财政支农力度不大。由于农业比较效益不高,农业依旧是弱质产业,自身难以完成转型升级任务,必须依靠强有力的财政支持。近年来,我市尽管市、县两级支农力度逐年加大,但终因基数太小,实际“支农资金”总量十分有限。2006—2009年,市级财政累计投入新农村建设资金24.87亿元,年均增幅超过25%,但是,其中的“支农资金”就连中小型水利设施建设资金在内总共也只有10.75亿元,年均增幅只有20%,僧多粥少,顾此失彼,农业转型升级资金短缺问题依然突出。

(三)农业发展政策存在缺失。主要表现在三个方面:一是土地流转须遵循自愿原则,对于比较效益较低的农业,土地流入方很难满足流出方的要求,一些项目往往因此搁浅,推进规模经营步履艰难。二是设施农业取代传统生产方式后,农产品加工企业、农村休闲观光业用地矛盾日益显现,不仅门槛高、手续繁,而且需要实行占补平衡政策,难以适应现代农业发展需要。三是大部分农业企业因资产权证不全无法融资难度增加,阻碍了中小农业企业的成长与龙头企业的升级改造。

(四)资源禀赋差利用率不高。我市农业资源本来就十分有限,全市人均耕地不足全国人均水平的1/3,水资源人均占有量只有全国人均水平的2/3强,人均拥有的森林面积与全国人均水平基本持平,人均森林蓄积量仅为全国平均水平的54.4%。但是,由于农业基础设施薄弱、生产经营粗放、科技水平不高,即便农业资源已经十分有限,依然不同程度地存在资源闲置、浪费现象,最突出的问题是多熟制种植面积少、复种指数低、丰富的丘陵山区立体农业气候资源尚未充分开发利用,已在一定程度上影响了农业的可持续发展。

(五)基础设施薄弱欠账较多。长期以来,我市由于政府对农村基础设施的投入,主要集中在江河湖泊治理与山塘水库除险加固,对面广量大的农田水利设施投入只是杯水车薪,许多农田水利设施已经年久失修,有些设施连维持正常生产都有困难。尤其是近年来工业化、城镇化进程中建成的大项目、线形工程,不仅对原有农田水利设施造成了加大破坏,而且在市内占补平衡的耕地质量较差,使脆弱的排灌系统变得更加不堪重负、弱质的农业更难抵御自然与市场风险的冲击,已直接影响我市能否改变农民靠天吃饭的被动局面。

(六)产业结构调整尚未到位。我市虽已建立“三大”都市农业圈层,但由于县(市)都是相对独立的行政单元与经济单元,市域内实现“垂直分工”向“水平分工”转变的难度依然较大,在利益驱动下容易产生内耗,对杭州农业的整体提升、知名杭产农产品品牌的培育保护都非常不利。同时,由于要素配置不合理,也在很大程度上影响了县域农业产业结构调整,结构雷同、功能雷同、资源分散矛盾尚未妥善解决,难以应对市场、气候、大小年变化因素,会对农业增效、农民增收产生非常直接的影响。

(七)农技推广服务体系不全。我市农业科技服务总体还处于较低水平,一些地方和部门科技人员年龄、知识老化,青黄不接问题突出,甚至出现了“线断、网破、人散”局面,提升农业缺乏必要的科技支撑。一是农技推广体系建设相对滞后,农民获取信息的渠道主要依赖各地农资经营公司,一些科技成果多年未能推广应用。二是农业新技术、新品种研发、繁育缺乏必要保障,种子种苗对外依存度较高。三是农业标准化水平低,不仅农产品加工转化不足、附加值不高,而且农产品安全形势不容乐观。

四、转变农业发展方式的对策

农业是稳民心安天下的产业,农业丰则基础强。杭州作为一个迅速崛起的大都市,可以没有农村、没有农民,却不能没有农业。因此,我市必须在“十二五”甚至更长时期内坚持“以工促农、以城带乡”战略,认真贯彻执行市委〔2010〕17号文件精神,围绕“富民、惠民、安民”目标,加快构建产业链接、资源共享、永续利用和工业化、城镇化、农业现代化齐头并进的新型城乡产业关系,推动农业发展方式从数量增长向质量安全与总量平衡、资源消耗向环境友好、靠天吃饭向科技引领、传统农民向新型农民、分散经营向规模经营的“五大转变”,进一步促进农业增效、农民增收与经济社会的可持续发展。为此,特提如下建议:

(一)确立现代农业发展理念。“十二五”全市各级党委、政府必须进一步解放思想、改进作风,从统筹城乡区域发展的战略高度规划好、引导好现代农业产业发展。按照“结构优化、布局合理、产业融合、功能多元和优质、高产、高效、生态、安全、特色”的新要求,理清思路,明确重点,正确选择符合本地实际的现代农业发展道路,加快建立市域一体、产业兼容、优势互补、可持续发展的现代新型农业产业体系。

1、改进领导方式。各级领导应深入农村基层了解农业发展状况,从拓展农业生产、生活、生态功能,确保农产品保障供给、农业环境安全出发,加快要素配置方式、农业产业形态、农业经营方式、农村发展方式、农民就业方式等“五大”转变,推进基层农业公共服务、现代农业产业、新型农业社会化服务、农村社会管理等“四大”体系建设。

2、衔接三大规划。按照建设“一主三副六组团—5个县城—20个中心镇”为主线的统筹城乡路径,推进城镇化、工业化和农业现代化,构建国民经济和社会发展规划、区域总体规划与土地利用规划“三合一”规划体系,建立“融合式发展,包容性增长”的城乡一体的产业发展关系,加快农业产业向二三产业延伸步伐,促进杭州农业经济的可持续发展。

3、选准发展道路。“十二五”我市选择什么样的农业发展道路,必须从“工业反哺农业、城市支持农村”的能力越来越强、农产品刚性需求越来越大、人们对质量安全要求越来越高的实际出发,坚持走现代工业武装、现代科技保障、现代信息引领、现代理念经营、现代农民管理,集生产、生活、生态、服务等多功能于一体的新型农业发展道路,大力发展与大都市地位相匹配的高新设施农业、大型物流农业和总部农业经济。

4、发展全价农业。我市由于农业资源短缺,生产封闭、功能单一、污染浪费严重的传统农业生产方式已经难以为继,必须按照“全价利用,跨界发展”思路,发展跨产业、多功能、可循环利用的全价农业。各地要从实际出发,大力培育现代设施农业、农产品加工业和休闲服务农业,通过引进新技术,培育药用、保健、养颜、文化创意等多功能农产品,延伸农业产业链,增加农产品附加值。

5、挖掘内部潜力。“十二五”我市应以发展现代设施农业为重点,推进平面农业向立体农业转变,提高单位面积产出率。各地应加快复合生态型农业生产系统建设,优先发展节地、节水、节种、节肥农业,构建不同产品交换利用和农业内部、企业内部、家庭内部农业废弃物循环利用的现代农业生产体系,积极打造资源节约型、环境友好型生态农业。

6、打造农业旗舰。依托省会城市和地处长三角的区位优势,大力发展精品农业、总部农业、设施农业,健全“一体两翼”现代都市农业块状结构,建立现代农业综合体,打造以萧山传化农业科技示范区、中国花木城、新农都物流、农业总部大厦和余杭农副产品物流中心、高新农业示范园区、森禾种业、新迪国际、三农大厦为代表的“农业杭州大厦”,带动西部五县(市)产业发展。

7、坚持以人为本。“十二五”我市必须加快推进县城、中心镇建设,增强城镇集聚功能和辐射能力,发展二三产业,增加就业机会,引导农民向城镇、工业向园区集中。通过减少农民增加农村人均资源占有量,推动土地流转,发展规模经营,培育拥有土地流转金、薪金、房租金、养老金、集体股金和转移性收入的“六金”农民,按照“同一城镇同一待遇”的方向健全农村社会保障体系。

(二)构建现代农业产业体系。现代农业产业体系是多层次、复合型的产业体系,涉及食物保障、原料供给、资源开发、生态保护、经济发展、文化传承、市场服务等多个产业。我市必须按照“确保全市粮食、蔬菜应急自给能力,彰显杭州农业比较优势”要求,编制农业产业布局规划,推进农业功能区和优特农业产业带建设,构建“贸工农、产加销”一体化的农业产业体系。发展生态农业、休闲观光农业和文化创意农业,拉长农业产业链,开发农产品功能,增强农业竞争能力,整体提升农业比较效益。

1、编制农业产业规划。以保证“米袋子”、“菜篮子”安全为重点,编制农业产业发展规划,划定230万亩粮田保护范围,建设83万亩粮食生产功能区、10万亩市级蔬菜(叶菜)基地,分类制订建设标准,明确各功能区四至。以规划形式确定各类应保护、发展的农业生产功能区,避免农业生产设施因城市和工业的无序扩张而屡拆屡建,稳定现有农产品应急自给能力。以工业的理念和工业园区建设标准加快推进农业功能区建设,按照每个县(市)、乡镇不少于一个的要求,分别建立现代农业综合园区、现代农业特色园区。同时,应在确保现有粮食、蔬菜生产能力前提下,鼓励多种经营,发展高效农业,提升特色农业产业带品位,带动周边农村经济社会发展。

2、调整农业产业结构。按照城市、平原、山区“三个”都市农业圈层推进农业结构调整,进一步提高农业专业化、产业化、标准化、科技化、组织化程度。分层建立农业功能区,大力发展设施农业、立体农业、高效农业和生态农业。以农业龙头企业和农民专业合作社为重点,加强农产品标准建设,推行无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证,创建具有国际国内知名度的杭产农产品品牌。通过技术创新、产业对接,利用农业的多功能性延长产业链,做精做细优势特色产业。

3、完善农技推广体系。加强市、县、乡、村四级农业技术推广公共服务机构建设,实施新型农民培训计划,继续选派优秀科技人员到农村开展对口科技服务,加强农村实用人才队伍建设,发展多元化、社会化农技推广服务组织。推行农民技能培训“双证制”、大中型农业企业“农民上岗证”制度,壮大乡村农民生产大师、经营大师和农技人员队伍。鼓励支持农业龙头企业、农民专业合作组织引进研发农业新品种、新技术,推广良种繁育、病虫防治、配方施肥、土壤改良、生态养殖、节水灌溉等技术,加快现代农业技术向基层扩散。

4、健全农业安全体系。以动植物疫病防治、山塘水库除险加固为重点,加强农业安全体系建设。构建市、县两级重大动植物疫病预警控制体系,建成90个标准化诊疗服务站(所)、50个规范化动物检疫申报点,实现规模养殖场免疫率100%目标。强化省际产销联防,全面建设动物防疫冷链,大力推广100万亩水稻病虫害防治、30万亩经济作物绿色防控技术,积极推进农产品品牌建设。完成899座山塘水库除险加固,治理50条小流域、加固300公里主要堤防,提高防洪避灾能力。新增水土流失治理面积350平方公里,畅通农田排灌系统。加强农业气象灾害预警体系建设,提高现代农业防灾标准。

(三)合理配置城乡资源要素。由于长期实行城乡“二元”公共资源、公共产品配置制度,大量农村资源流向城市,大宗农产品价格常受政策干预,导致农业基础差、积累能力弱。杭州尽管经济社会发展迅速,但农业发展基础依然薄弱,仍难依靠自身力量完成产业转型升级。因此,“十二五”我市必须在市、县两级政府主导下,加快调整农业生产关系,进一步深化农村投融资体制改革,按照“造血为主,输血兼顾”办法,合理配置城乡资源,推动传统农业向现代农业的根本转变。

1、调整财政支出结构。市、县两级政府都必须以建设现代都市农业为目标,进一步加大投入力度,将隐含在“支农资金”中的其它公益设施项目剔除出去,增加“支农资金”含金量,全面落实中央支农政策要求,确保财政支出优先支持农业农村发展、财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。重点解决农田水利设施建设、中低产田改造、农机(技)推广、种子种苗建设、农业产业化经营、绿色生态农业发展等重要环节的突出问题,充分发挥公共财政“四两拨千斤”作用。

2、建立耕地补偿制度。为切实保护我市农业综合生产能力,稳定粮食、蔬菜应急自给能力,合理划定需要基本农田永久保护区,应在市财政一次性投入后再从上年土地出让金中切出1%的收益扩充基金,建立耕地补偿机制,鼓励农民和工商资本从事和发展现代农业产业。每年根据各地农户实际拥有的耕地面积、农业企业实际经营的耕种面积,由市、县两级政府按“一比一配套”办法分别实行政府直补政策,进一步激发农业生产经营者保护耕地、发展现代农业的积极性。

3、推进农村“三资”改革。我市应在全市范围内推进村级集体资金、资产、资源全额折股量化的综合性股份制改革,转变村级集体经济经营管理方式。以村级集体经营性资产、公益性资产和资源性资产“三合一”模式,组建以资产为纽带的村级股份经济合作社,允许农村“三资”股权以继承、赠予或转让等方式依法流转。同时,按照“依据法律、尊重历史、照顾现实、公平公正”原则,进一步规范农村集体经济组织自主界定行为,切实维护特殊群体的合法权益,形成“以制度管权、以制度管事、以制度管人”的现代集体“三制”管理新格局。

4、建立城乡互补关系。实施“以城带乡、以东带西”战略,建立新老城区与五县(市)资源要素互通有无、经济发展互利互惠的合作关系,开辟能跨越城乡地域空间、不同产业的生产要素流通渠道。从发展现代农业、提高资源利用价值、推进农村劳动力转移、扩大农村消费市场出发,加快实施“退二进三”战略,鼓励金融机构开辟农村市场、创新服务产品,扭转生产要素由乡向城流动为主的被动局面,让更多的资金、更好的技术流向农村,缓解现代农业发展面临的投融资瓶颈问题。以“推动生态建设、加快产业发展、改善农村民生”为重点,创新新一轮“联乡结村”帮扶机制,振兴县域经济,推动农业发展。

(四)更新传统农业产业形态。根据我市农业资源禀赋特点,按照“变使用农业为全价农业”的总体要求转变农业产业形态。通过工业化、城市化、科技化成果应用,走以设施农业、休闲农业、文化创意农业为主要形态的现代农业产业发展之路,推进农业功能区建设,拉长农业产业链,推动传统农业向高层次的现代都市农业转型升级。

1、发展现代设施农业。鼓励农业企业和农民专业合作组织,根据农业产业发展规划要求,运用现代科技、现代新设备和现代管理方法,发展机械化、自动化以及资金、技术相对密集的现代设施农业,按照工业园区建设的标准加快农业功能区建设。全市应在2015年建成500个设施农业配套项目,建成50个现代设施农业示范园。认真贯彻国土资源部与农业部联合下发的国土自发〔2010〕155号文件精神,进一步深化农村土地使用制度改革,完善现代设施农用地政策,优化作物种植结构和地区耕作结构,为高效设施农业发展提供必要的设施用地,支持农业产业化、规模化、标准化、生态化经营管理,提升产业档次,提高产能质量,尽快将我市农业从靠天吃饭的困境中解放出来。

2、培育现代立体农业。立体农业是同一空间将种植业、畜牧业与加工业有机组合在一起的综合生产经营模式,是实现低碳高效农业的有效途径,可以降低成本、提高产能、提升品质、改良土壤、降低污染,有利于农业的可持续发展。我市应从发展生态养殖入手,倡导农业多元共生模式,建设高科技、多层次农业车间,发展水田、旱地、林地、水面、庭院等多形式立体农业,推广多物种共栖、多层配置、多级质能循环利用的立体种养模式和配套技术,促进种植业、养殖业、加工业不同生产环节的合理组合,最大限度地提高我市农业资源的利用率。

3、做强名优特色农业。充分发挥比较优势,主动适应市场需求,大力发展“六大”优势产业、“五大”特色产业。以萧山、余杭为两翼,稳定蔬菜、水产基地种养面积,借助特有的资源禀赋、经济实力与人才优势,加快推进现代农业功能区建设。以五县(市)为一体,利用立体气候资源发展山区生态特色农业,培育高山蔬菜、高山瓜果产业,打造绿色有机农产品品牌。利用杭州种质资源优势,挖掘“绿色财富”,大力发展珍贵苗木产业,引导发展珍贵树种基地5万亩,积极打造“绿色银行”,为在“十二五”实现优势特色产业产值占全市农业总产值65%的目标打下扎实基础。

4、构建全价农业体系。“十二五”我市应制订积极的激励政策,鼓励农业龙头企业、农民专业合作组织和农业科研机构发展全价农业,建立产业跨界发展、资源永续利用、区域互相联动、经济社会效益最大化的全价农业体系。一要建设规模型农业功能区,培育具有共生关系的农产品加工企业群,形成“产、加、销”一体产业链,充分挖掘农产品食物营养、工业原料、就业增收、生态保障功能。二要拓展农业产业外延,根据村镇规划和产业布局,利用传统农耕文化和浓郁乡村风情建设“风情小镇”,发展乡村休闲、旅游、服务经济。三要以组织实施以规模化养殖场沼气建设为重点的农村废弃物再生工程,依靠现代科技手段开发利用生物质资源,变废为宝,净化生态环境。

(五)健全现代农业经营体系。由于以农户为单元的经营方式已经难以适应市场化、机械化、科技化程度较高的现代农业发展需要,分散经营的农户不仅规模小、组织化程度低,相互之间难以形成利益共享、风险共担机制,而且直接影响政策支农效益与企业带动作用发挥。因此,未来的杭州农业应从实际出发,构建与我市大都市发展相适应的新型农业经营体系。

 1、培育新型农业主体。以农民素质教育为基础、农民合作组织建设为重点,农业龙头企业发展为方向,通过加强农村基础教育、提高劳动者技能与管理者水平、鼓励大中专毕业生从事农业生产等举措,发展新型生产经营主体。落实扶持农业龙头企业发展政策,规范农民专业合作组织,组建同类产业联合发展体、跨区域行业协会,实现种子种苗、培肥防治、生产加工、产品标准、对外营销“五统一”,在产业提升中壮大农业主体。2015年末,全市将累计建立600家农业龙头企业、200个市级规范化农民专业合作社,把农户引领到农业商品化、专业化、社会化的发展轨道上来,提高农民的组织化程度与农产品竞争实力。

2、完善农业服务体系。支持建立多元化、社会化农业服务组织,大力发展农业科研、技术推广、生产服务产业。依托在杭农业科研院所,鼓励农业科技机构进驻农业科技园区,帮助企业提供新技术、开发新产品,着力打造国内、国际知名品牌,变模仿型产品为拥有自主知识产权的专利型产品,进一步提升杭产农产品的产品价值与市场竞争优势。改革县乡农技推广服务管理体制,支持发展自负盈亏的区域性农技推广服务组织,提升杭产农产品科技含量。建立激励机制,鼓励民间力量组建“代耕、代种、代管、代收”模式的农业生产全程服务组织,帮助离土不离乡的农民解决后顾之忧,最大限度地提高农业标准化生产水平。

3、发展农业总部经济。我市农业发展虽然人才、技术、信息、资金优势相对明显,但是,由于受发展空间制约与劳动力价格因素影响,农业企业在当地获取资源的成本相对较高,对农业的可持续发展极为不利,必须走“内部挖潜、外部拓展”道路。“十二五”期间,市、县两级政府应在加快发展本土农业的同时,以创新农业技术、创建杭产农产品品牌为抓手,制订积极的“农业基地外移”扶持政策,为他们到市外、省外乃至国外建立农业生产、农产品加工基地创造条件,吸引更多的农业企业在本市设立“农业总部”,借用外地资源发展总部经济,提升杭州农业,抢占现代农业发展的制高点。

4、打造农业物流之都。加强农产品质量安全、流通信息化标准建设,构建从农田到餐桌的现代农产品物流体系。以萧山、余杭为“两翼”,利用独特的区位、资源优势再建2个在华东乃至国内有较大影响力的多功能农产品集散交易中心,充分发挥城区农业在全市的领头雁作用。以五县(市)为“一体”,利用优特农产品相对集中优势,再建立一批规模中等、服务当地、连接城区、带动周边的农产品批发市场。以政府为主导、企业为主体,按照满足农产品应急自给要求,联合国内粮油主产区和杭州周边县(市)就近建设大宗农产品仓储基地,积极应对气象灾害给我市农产品供应可能带来的冲击。

(六)选择城乡互动发展模式。根据发达国家经验,农村发展一般采用非城又非乡模式,具有现代农业生产功能与居住、娱乐、工业、自然保护等功能兼而有之的特征,但在确定具体模式时又往往因区位优势、资源禀赋、产业基础等多方面的差异而不尽相同。“十二五”我市必须坚持“因地制宜,量力而行,循序推进,差异发展”原则,组织编制互为一体的空间布局、产业发展规划,确定未来需要撤并、保留、扩容的乡(镇)村,合理选择适应自身发展的模式,推动农业资源向企业集中、人口向城镇和中心村集聚,促进农业发展方式转变。

1、大项目带动模式。近年来,我市地处城郊结合部与县城周边的农村,已经成为推进城镇化的前沿阵地,不仅开展了大规模的撤村建居工作,而且也引进了一批较大的建设项目,但是,毕竟数量有限、变化不快。为让城郊农村能够率先融入城镇,各级政府必须因地制宜指导选择发展模式,通过规划引导,政策支持,帮助城郊农村引进城市建设项目,支持村级集体经济组织利用土地补偿费、10%留用地政策,加快城郊、县城周边农村新社区建设,推动农产品加工业、销售服务业和农业总部经济、社区物业经济发展。对一时无法引进大项目的已经撤村建居单位,也应积极引导他们向高层次的现代农业方向发展,为城镇化推进后及时转变农业发展方式奠定扎实基础。

2、中心镇扩容模式。中心镇建设对农民转移、农村发展意义重大,符合中国国情与经济社会发展规律。“十二五”我市应按照2015年末在五县(市)建设20个人口规模2万以上小城市的要求合理编制规划,确定村镇布局、产业发展导向与小城市人口来源。通过承包地换城镇社保、宅基地换城镇住房、集体资产换股权的“三置换”方式,整合农业资源,促进城乡互动。鼓励农业龙头企业、农民专业合作组织发展现代设施农业,依托优势特色农业和当地主打农产品发展农产品集散中心,充分发挥小城市对周边农业的辐射带动作用。

3、中心村建设模式。以培育153个县域中心村为重点,按照“人口居住与公共服务向中心村集聚,生产功能与生活功能分离”原则,重新调整村镇建设规划,制订积极的扶持政策,加快中心村建设进程。各地应积极实施农村土地综合整治计划,认真开展村庄整治与土地复垦工作,允许“零存整取”鼓励积极性。新增非农建设用地指标优先满足土地复垦村调整农业产业结构,支持发展现代设施农业和休闲观光农业。市、县、镇三级政府调剂使用其余新增非农建设用地指标,应按市场价值制订用地指标收购价格,切实保护农民群众的合法权益。

4、特色村改造模式。按照“规划先行、产业支撑”要求,抓紧编制特色村空间布局与产业发展规划,打造具有当地农居文化、产业特色的新农村。平原区农村除古村落保护外,必须坚持“合理利用土地资源”原则,通过集中兴建住宅小区方式加快新型农村社区建设,为建设现代粮食、蔬菜功能区腾出更多的空间,进一步提高农产品保障供给能力,促进当地农民增收;山区农村应以实现人与自然和谐为重点,因地制宜推进村庄整治,利用独特的气候条件、自然资源和农耕文化,大力发展高山瓜果蔬菜、珍贵林木产业和休闲观光农业,培育优势特色产业村。

(七)拓宽农民转移就业渠道。农民转移就业对于解决一揽子农民增收、农村社会保障问题作用十分明显,是构建我市城乡一体化新格局的“牛鼻子”工程。各级政府应围绕“十二五”期间转移农村劳动力20万人、实现农民人均年收入2万元的发展目标,通过加快城镇化建设,构筑农村就业平台,分层次、多渠道促进农民转移就业,进一步加快我市农民市民化进程。

1、依托城镇转移农村人口。充分利用县城、中心镇与农村地相邻、习相近、生活成本相对较低优势,鼓励农村人口就地就近向周边城镇转移。一要打破城乡壁垒,加快改革城乡分割的户籍制度,弱化直至消除城市居民所享有的种种特权,逐步形成城乡一体化发展新格局。二要完善土地流转制度,推行土地股份制改革,鼓励农户放弃承包地、宅基地,让更多的农民彻底转移到城镇安家落户、就业创业,加快城镇建设步伐。三要做大做强县城、中心镇,大力发展劳动密集型产业、与农业联系紧密的农产品加工业和三产服务业,适度发展中心镇房地产业。四要按照中等城市与小城市的标准完善县城、中心镇基础设施建设,改善生活环境,尽量满足农民转移、城镇扩容需要,充分发挥城镇应有的集聚效应。

2、扩大农业内部就业容量。通过调整农业结构,改善生产条件,加快转变我市传统的农业经营方式,发展现代农业,进一步增加农业内部就业机会,缓解农村剩余劳动力就业压力。一要充分调整支农政策,大幅度增加对基础设施、技术装备的投入,加强农业基础设施建设,增强抵御自然灾害的能力。二要以农业结构调整为契机,以市场为导向,发展优特农业,加大新技术、新品种引进力度,提高农产品品质,降低生产成本,提高农业综合生产能力与农产品的市场竞争实力,促进杭州农业的健康发展。三要大力推进农业产业化,通过农业龙头企业、农民专业合作组织把市场和农户连接起来,推动农业产业向多领域、高层次发展,形成农业产业“贸、工、农、产、加、销”一体化新格局,扩大农业内部劳动力市场需求。

3、建立充分就业推进机制。以五县(市)为重点,大力推进“充分就业村”创建活动,健全农民素质教育和劳动技能培训机制,缓解我市农村剩余劳力就业压力。全面实行农民再就业免费业培训制度,采取综合性素质教育与订单式技能培训相结合办法,培育新型农民,推动农村劳动力转移就业。制订激励政策,鼓励各类企业优先招收农村“零就业家庭”人员就业。通过创建再就业基地、兴办服务实体等方式开发就业岗位,搭建农民就业创业创造平台,着力解决农村“零就业家庭”人员就业问题。通过政府机关、事业单位和城镇社区开发适应农村劳动力就业的公益性和勤杂工岗位,增加农民就业机会。以农民转移就业为抓手,综合解决农民增收、农民社保问题,促进城乡和谐进步。

4、健全农村社会保障体系。健全市、县、中心镇、村(社)一体化的劳动就业管理体制,构建多层次、广覆盖的城乡社会保障机制。“十二五”我市应在完善新型合作医疗、失地农民保障制度的基础上,进一步提高农村社会保障水平,按照“公共资源共享”原则,探索建立城乡一体的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险新制度,构建四级农村劳动就业服务信息资源共享网络,帮助农民穿针引线寻找合适的就业岗位。同时,要进一步完善劳动用工监督管理制度,建立守法诚信的劳动关系,加强进城务工人员劳动技能和职业道德教育,切实维护劳资双方的合法权益,以农村劳动力转移就业带动农村人口转移,通过减少农民开创我市城乡区域发展一体化新局面。

来源:浙江省农办《农村改革与发展》2010年第16期