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重庆统筹城乡发展综合配套改革调研报告

时间: 2017-05-17 15:37:14来源: 作者: 阅读:

重庆统筹城乡发展综合配套改革调研报告

为深入考察重庆市两年来统筹城乡发展工作主要进展情况,了解当前统筹城乡工作面临的新情况、新问题,国家发展改革委经济体制综合改革司、经济体制与管理研究所、中澳管理项目办公室专家联合调研组于2009年9月14日至18日赴重庆调研,听取了重庆市发展改革委和统筹城乡综合配套改革办公室关于统筹城乡综合配套改革试验区建设情况的汇报,走访了当地社区、乡镇、企业、农业基地和学校,并与主要负责人员进行了座谈。

  一、重庆市统筹城乡发展改革的基础以及工作进展  (一)重庆市经济社会基本情况
  重庆市是集大城市、大农村、大库区、大山区和大民族区于一体的综合经济体,具有自身的独特性和复杂性。重庆市面积8.24万平方公里,为北京、天津、上海三市总面积的2.39倍,主城区建成区面积443.6平方公里。2008年末户籍人口3257万,常住人口2839万,城镇化率为50%,略高于全国45.7%的平均水平。2008年地区生产总值5097亿元,列为直辖市11年以来,年均增长11%。人均生产总值2595美元,社会消费品零售总额2064亿元,地方财政收入963亿元,规模以上工业企业利润总额260亿元。金融危机期间,重庆市采取了一系列应对措施,使其在2009年上半年GDP增长12.5%,预计全年增速将超过14%。重庆市上半年GDP增长在全国居第6位,西部居第4位。
  重庆未来发展目标是建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和统筹城乡发展的直辖市,率先在西部地区实现全面小康社会目标。主要途径是培育壮大特色产业集群,建设西部产业高地;重点改善民生,加快“五个重庆(宜居重庆、畅通重庆、森林重庆、平安重庆和健康重庆)”建设;加快推进统筹城乡发展步伐,建设综合配套改革试验区;建设内陆开放高地,推动区域合作共赢;不断改善基础设施,完善发展平台。
  (二)重庆市统筹城乡发展改革的总体进展
  重庆在统筹城乡发展上面临自身的独特境况,在城市布局上呈现“大城市+大农村+大库区+大生态”的总体格局,且农村的地域规模和人口规模远远超过城市。针对这种情况,自重庆被国务院批准为统筹城乡发展综合配套改革试验区以来,重庆市在统筹城乡发展的研究和实践中逐步走出了一条具有自身特色的统筹城乡发展之路,即在经济基础相对薄弱的情况下,直接抓住统筹城乡发展的根本内核:土地、劳动力转移和城乡经济社会协调发展三个关键问题,将其作为工作中三条主线。以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展;以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革,通过土地集约利用换取产业和资本支撑;以加强劳务经济发展,产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城,最终实现城市与农村的统筹协调发展。
  1、着力推进城乡经济社会协调发展
  两年来,重庆市在城乡经济社会协调发展方面着重从三个层面进行推动:
  一是将“一圈两翼 ”联动发展作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带动大农村的区域平台。重庆市财政加大了对“两翼”的倾斜力度,每年安排7.75亿专项资金,支持31个远郊区县进行基础设施建设;重点建立了“一圈两翼”的区县结对帮扶关系,从产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等八个方面建立帮扶机制;同时,建立了“圈翼联动”考核机制,明确要求“一圈”区县每年帮扶对口“两翼”区县的资金及实物量不低于本级财政收入的1%,对圈翼对口区县实行捆绑式考核。
  二是加强统筹城乡规划的协调工作。重点在九龙坡、江北等6个区县开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点,这样进一步理顺和解决了不同规划的冲突与矛盾。在规划的层级方面,重庆市进一步完善市、区县、镇乡村三级城乡建设规划体系,启动了105个中心镇规划编制工作,同时在去年的基础上完成1000个新农村推进村规划的编制任务,达到城乡规划在不同层级的覆盖,并与此配套建立了城乡规划的一体化管理制度。
  三是促进生产要素在城乡间的流动通畅。主要从促进企业下乡和金融下乡两方面进行推动。企业方面,制定出台《鼓励城市资源要素下乡发展的意见》。实施一批城市资源下乡示范项目,探索村企合作的新模式。重庆从2008年起确定了10个城市资源下乡示范项目,将项目建设与制度建设结合起来。金融方面,重点是大力推进金融服务向农村延伸。鼓励开发面向农村的金融服务和金融产品。村镇银行正式开业3家,全市批准80家小额贷款公司,总计资金55.3亿元,其中53家正式开业营运。
  2、大力推动城乡劳务经济健康发展
  重庆这方面的工作重点是以解决农民工问题,促进农村富余劳动力转移作为主要突破口。开展的工作主要包括以下几个方面:一是统筹城乡就业的工作体系;二是加强有利于农村富余劳动力转移的社会保障体系建设。
  在统筹城乡就业工作方面,重庆市初步建立起了统筹城乡就业的工作体系,逐步消除就业招录中的户籍身份歧视。着力加大农村劳动力的就业培训力度,大力发展职业教育,特别是加强了农村劳动力短期技能培训力度,2009年上半年在岗农民工技能提升培训5.2万人。不断建设完善劳务输出服务体系,以市场机制建立了重庆为基地的“全国劳务电子商务平台”,到2009年6月底,累计与7730家企业签署了就业服务合同,帮助8万人找到工作。加强对返乡农民工的就业扶持,特别是在就业培训、返乡创业、子女就学、生活救助等方面给与支持,97%的返乡农民工实现了再次转移。
  在促进农村劳动力转移的同时,通过加强城乡社会保障体系建设,为城乡劳务经济健康发展提供良好的支持:城乡居民合作医疗保险已经在制度层面初步统筹,实现了“一个平台、两套标准”,重庆全市统一按照100元和200元确定农村和城市的筹资标准,凡是符合参保条件的城乡居民均可自愿参加并选择同一档级筹资水平参保;重庆市专门为农民工建立了一套社会保障制度,实行“低费率、广覆盖”的农民工基本养老保险和大病医疗保险办法,强力推行特殊行业强制性工伤保险;将97万被征地“农转非”和曾在城镇用人单位工作但已经超过法定退休年龄的人员纳入城镇养老保险,将新征地“农转非”人员纳入社会保障体系。以教育为重点,解决了促进劳动力转移的部分历史遗留问题。重点解决了农村代课教师问题,将8000余名考试合格的代课教师转为公办教师。
  3、重点推进土地流转和集约利用制度创新
  重庆市的土地制度创新是统筹城乡发展的关键突破口之一,主要从以下方面进行了重要探索。
  一是探索并大力推进土地流转和规模化经营的多元化渠道。推进建立了县、乡、村三级土地流转服务机构。同时,配套实施了支持规模种养殖的措施,从全市直补资金中切出15%支持种粮大户发展,对标准化养殖大户补助10-80万元。去年重庆市耕地规模经营面积增长39%,规模经营比例达到17%。在“一圈两翼”的一小时经济圈内,土地流转率达到19%。
  二是探索土地利用新机制,特别是改进了土地利用规划计划管理。完善了土地利用规划编制体系,在江北区、九龙坡和北碚区的35个村开展了村级土地利用规划编制试点工作,将土地规划直接落实到村,这是重庆市土地规划制度改革的亮点之一。同时,重庆市正在起草《城乡建设用地增减挂钩管理办法》,加强对挂钩工作的管理。在土地集中集约利用方面,建立了以城镇土地集约利用增长指数为核心的节约集约用地评价指标体系,并将评价结果纳入市政府对区县政府的年度目标考核中。
  三是探索耕地保护新模式。市政府出台了《关于建立耕地保护共同责任机制的意见》,启动了划定永久性基本农田试点工作,计划在2010年在全市推开。特别是建立了新型的耕地保护补偿机制。从新增建设用地有偿使用费、土地出让金中提取一定比例建立耕地保护基金,主要用于保护耕地和补划基本农田的补助。
四是勇于探索城乡统一的土地交易制度。以重庆农村土地交易所为平台,建立城乡统一的土地交易市场,交易内容主要包括:土地承包经营权、林地承包经营权、实物交易和地票交易。为保证地票供应和复垦耕地质量,又先后在江津区、万盛区等15个区县开展了农村建设用地复垦试点,起草了《重庆市集体建设用地复垦管理试行办法》,维护农民和农村集体经济组织的利益。
此外,重庆市建立乡调解、区仲裁、法院判的农村土地承包服务和维权机制,保证农民权益在土地流转过程中不受侵害。
  二、重庆市统筹城乡发展改革中的几种典型做法或模式  (一)以“地票”交易制度为代表的土地制度创新
  作为一个交易平台,重庆农村土地交易所的主要交易品种包括“地票”交易和实物交易。“地票”指建设用地挂钩指标,特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地,经过规定程序批准复垦为耕地后,经过严格验收,可用于建设的用地指标。而这种用地指标背后所体现的土地流转,需要通过在农村土地交易所交易来完成。“地票交易”的制度设计是统筹城乡土地利用方面的重大创新。“地票”交易制度设计突破了农村闲置土地向城镇建设用地流转的限制,以市场化方式对耕地指标实行跨区县占补平衡。地票制度体现了将分散用地转为集中用地以及集体建设用地的远距离大范围置换。

  对于地票拍卖利益分配主要是三块,一是支付复垦成本,对农民的宅基地上的房屋,比照征地的标准,给予补偿,并对其新购房给予补贴。此外,由于农村集体组织是土地所有权人,要付给村集体组织类似于土地出让金的价款。在利益分配过程中并没有将所有溢价都直接给农民,因为所有权人是集体,农民只有宅基地使用权,农民进城后(如购房入户),还可以在给农村集体组织的出让金里,得到自己的份额。上述分配完成后,如果还有结余,就由区县政府建立耕地保护基金。
  从重庆的实践来看,地票交易制度的突破在于,以前只能在某一个封闭的区县内流转的土地置换指标,现在可以跨区在全市范围内置换与流转——这对于土地紧缺的中心城区来说意义尤其重大,可以把边缘地区复垦多出来的指标,用来支持发达地区的建设。这让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。截至目前,重庆的地票交易会已经举行3次,先后交易了11宗地票,交易面积达到3500亩,成交金额达到2.85亿元。这些资金最终都将以各种方式反哺到地票提供地的农村地带,作为当地农村经济发展的资金来源之一。重庆国土部门也已下发文件,重庆主城区包括房地产开发在内的经营性用地,今后将不再下达国家计划指标,只能使用地票。国家批准的指标只用于工业、公共设施、教育卫生等事业性用地和扩大内需项目,重庆大流通的土地流转市场格局正在形成。
  (二)以永川为代表的职业教育与农村劳动力转移结合模式创新
  永川利用重庆职业教育基地的特色优势,在统筹城乡发展中与农民工的素质教育相结合,走出了一条具有永川特色的路子。其总体模式是,“城市以职业教育为特色,职业教育以城市为依托,校区建设与城市发展融为一体”的“城校互动”职业教育发展模式。2008年实现永川实现劳务经济总收入23.52亿元。
  从举措上永川主要从三个方面推进农村劳动力转移。一是大力实施农村劳动力转移培训。从2004年到2008年底,共举办各类培训862期,培训4.3万人,转移就业3.8万人,就业率达88.4%,累积转移农村劳动力24.1万人,占到永川区农村劳动力总数的49.9%。此外,永川职业学校对农民子女的培育力度较大,2007年农民子女占到在校生数的84.7%,就业率达到97.8%;二是培育劳务品牌。积极开展职业技能鉴定,重点通过培训机构与企业的共同参与,培养输出规模大、劳务收入高、培训有基础的“永川美容师”、“永川车工”、“永川电工”等劳务品牌,逐步形成独具特色的优势工种,打造永川劳务的知名品牌。目前,“永川技工”总量达到了10209人。三是有序的组织劳务输出。大力实施“走出去”战略,建成区外劳务承接基地18个,接纳了15万外出务工人员,发展劳务中介、劳务经纪人,使农村劳动力转移的组织化程度不断提高。
从对职业教育的投入机制看,永川的职业教育建立起了政府投入和市场驱动并重的多渠道职教投入机制,形成了“政府投、学校筹、社会助”的多元投入格局,对农民工的培训也开始通过市场调节配置教育资源。2007年,国家投入仅占3.6%,重庆投入占35.39%,永川投入占26.51%,社会投入占到32.14%。此外,从2008年起,永川在全国率先实施区域内义务中等职业教育制度。
  (三)以九龙坡为代表的集体资产管理方式创新
  在集体资产管理方式创新方面,九龙坡主要是深化股份改革,量化集体资产。2006年,九龙坡华岩镇共和村和西山村作为重庆市农村集体资产产权制度改革试点,采取“清产核资、量化股权份额、规范效益分配、统一运作监管”方式进行了村级集体资产股份化改革,根据实际情况探索了不同特点的集体资产股分化运作模式。在试点实践总结的基础上,九龙坡出台了《重庆市九龙坡区农村集体资产处置工作指导意见(试行)》,探索建立股份合作社,有序推动全区农村集体资产处置工作。其资产处置形式大致有几种:一是现有资产可以按照《公司法》要求组建公司;二是采取对现有村公司实行改制成立股份合作制企业、有限责任公司;三是将现有资产拍卖变现等形式进行处置,将资产量化折股或变现分配到个人。现有村公司、村委会对外投资注册的公司在明确处置形式后,变更或注销其工商注册登记手续,明晰产权。
  此外,九龙坡还通过构建“六金”收入保障模式解决了农民的长效增收问题。一是青苗、附作物补偿金,土地流转时参照征地政策规定进行补偿。二是土地流转金,即农民依法承包经营的土地以出租或入股等其他方式转出去后每年获取的租金或股金;三是房屋租金,即农民安置房中除用于自己居住外的其他房屋、商业门面的租金收入;四是就业薪金,即农民通过务工获取的工资性收入。五是股金,农民、村社集体与企业入股合作所分得的红利;六是社会保障金,农民参加农村基本养老保险后获得的养老保险金。这种“六金”的收入保障模式保证了农民市民化过程中各项生活开支。
  三、重庆市统筹城乡发展改革中面临的主要问题  重庆市统筹城乡发展改革紧紧围绕三条主线开展工作,并通过在部分地区以先行试点的做法逐步推动,经过两年多的努力,取得了较为突出的成果。但通过调研,我们发现重庆市统筹城乡发展中还面临着一些实践中的困境与制度上的难题。
  (一)地方财力与统筹城乡的任务不相匹配
  重庆市统筹城乡发展有了积极变化,农村公共服务能力却仍然滞后,农村的社会事业和基础设施与城市差距很大。上学难、看病贵、社会保障水平低、公共设施薄弱等问题仍然突出,严重制约着农民生活质量的提高和农村社会的全面进步。作为统筹城乡发展的主力,基层市县大多是吃饭财政,拉不动农村这辆大车。重庆市人均GDP仅2500余美元,地方财政收入963亿元,在改革中要求构建民生制度,在经济实力不足的情况下各类政策的出台可能会在短期内增加市场主体的运行成本。重庆市在这种处于加快发展的关键时期进行改革试验,处理好改革、发展、稳定的关系就显得尤为重要。
  (二)改革试验的政策与法制环境尚未形成
  尽管重庆市统筹城乡发展综合配套改革试验区的各项改革稳步推进,但由于其经济实力较弱,对统筹城乡的带动能力还较为欠缺,还需要各方面对重庆的试验改革进行支持协调。此外,当前的政策空间还不太明朗,特别是试验区改革创新的空间还受到种种限制,试错机制还不完善。当前,既需要营造各方面支持试验区发展改革的大环境,又要从政策上给予试验区大力扶持,可将部分需要尝试、需要试错的改革个项放在重庆,允许在更大程度、更大范围上进行统筹城乡改革的各项试验。既然是创新、既然是试验,就要允许出错,允许在某些重要领域进行突破。其形成的经验可以成为对我国当前法律体系的修正参考。
此外,我国现行法律有许多实行城乡区别对待、不利于城乡统筹发展的规定,有的与改革措施相抵触,有的明显滞后需要修改完善,不突破难以前行。试验区在推进农业产业化、发展适度规模经营过程中的一些做法,与物权法、公司法、土地承包法、土地管理法等都存在不同程度的冲突。就统筹城乡综合配套改革试验而言,土地管理制度与金融制度的创新尤为关键,而它们又是管制较严的领域,法规比较密集,稍有动作就会引起外界高度关注,导致争议。
  (三)农村生产要素与城市资源的联动机制尚待建立
  当前重庆市正在对土地权利实行确权登记,使其可以在法律上为使用权人提供充分的保障,并可以作为其资产抵押的凭据,为所有权人提供更多的融资手段。但当前此项改革与《担保法》相冲突,农民并未获得相应宅基地融资的权利。作为农村最大资产的土地——耕地、宅基地和建设用地并未发挥其应有的生产要素的功能。城市资源还没有找到与之有效对接的接口,城市的金融、人才、物力如何进入农村,并有一定的市场收益,在这方面还需要进一步探索。
  (四)农民工的进城落户融入城镇的问题
  农民工进入城市不仅仅要“进得来”,需要在户籍制度、社保制度、公共服务制度等方面进行突破,还要解决“住得下”的问题,农民工进入城镇,不但从硬件上增加了公共基础设施的负荷强度,引发农民工与原住居民之间的矛盾;另外,农民工与城镇居民的生活习惯差距较大,容易导致城镇居民对农民工群体的排斥。当前这个问题在重庆虽然还不突出,但已经开始初现端倪。需要有关方面进行密切关注,提早研究农民工家庭迁居进入城市后一系列复杂的社会管理问题。
  四、在重庆进行项目试点的建议  通过调研,课题组对重庆市统筹城乡发展改革的工作进展情况以及典型经验有了较为清晰的认识和把握,同时认识到统筹城乡发展工作作为一项系统工程,需要从战略全局的角度加以审视和运作。一是要大力推进城乡规划管理体制改革,以全方位、多层次的城乡规划作为统筹城乡发展的基础。二是要加强政策措施的科学性、配套性、体系性设计,以保证统筹城乡发展的稳步系统推进。三是要灵活运行现有政策空间,着力加强体制机制的创新,将其作为促进统筹城乡发展的强大动力。重庆市在推进统筹城乡发展改革工作中,较好地运用了这几项经验,为推进统筹城乡发展改革试验工作作出了贡献。针对重庆市的城乡经济社会发展的基本特点以及当前改革工作的进展,我们认为下一步试点可以着力从以下几个方面展开工作:

  (一)以地票交易为重点探索健全土地使用权交易市场
  1. 通过制度创新建设城乡统一的土地交易市场
  地票交易是重庆市土地使用权流转的一种成功经验,而且适合于重庆“大农村加大城市”的基本特点,在下一步的试点中,真正建立城乡统一的土地交易市场,必须在土地交易的实现方式上打通,如指标交易与招拍挂的通道;在利益回馈、分配上,城乡间要联通;在交易指标使用程序上,虽然所有制是二元的,但通过地票的市场运作,通过土地征转用,实现一体化。也应该注意到,通过土地整理腾出的农村集体建设用地指标不一定都要交易,有的要优先用于农村自身的建设,仍有一部分富余的,可以拿到农村土地交易所登记,进行指标交易。
  2.重点加强土地交易市场的制度建设和监管机制建设
  以地票交易市场为突破口,特别是需要设立相应的限制性交易条件和准则,对农民土地产权进入市场的条件(特别是农户本身是否具备成为土地交易主体的条件进行详细研究并规范)、类别、规模、区域等做出相应规定。在操作过程中,加强防止土地指标的囤积和炒作。在地票制度设计上,需要进一步完善并规范相应的监管机制,特别是不利于农村土地规模经营和管理,不利于确保粮食安全和社会稳定的土地流转,不规范集体建设用地流转,如小产权房等,在制度设计上要有预先考虑。
  3.进一步厘清地票交易中的利益分配关系
  当前,重庆市地票交易的利益分配主要是三块,一是支付复垦成本,对农民的宅基地上的房屋,比照征地的标准,给予补偿,并对其新购房给予补贴。二是要付给农村集体组织类似于土地出让金的价款;三是由区县政府建立耕地保护基金。总的分配框架,大体是完善的。但随着城市空间需求的增大,村集体经济组织的多元化发展,这个分配额度和弹性还有进一步完善的空间。在下一步的试点中,可进一步尝试将土地权利证券化,进行相应的流通试验。
  (二)以统筹城乡就业为切入点,促进农村劳动力转移
  1. 加强重庆市城乡就业的公平制度设计
重庆市农村人口较多,促进农村富余劳动力转移是重庆市统筹城乡发展的重要任务。在下一步的改革中,应进一步加强重庆市城乡就业的公平制度设计,积极创造公平的就业环境,消除就业歧视。加强城乡三级就业公共服务就业机构及信息网络体系建设,健全覆盖城乡的就业服务体系,各级公共就业服务机构要免费为城乡劳动者提供同等的政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等服务。大力鼓励和发展私营职业中介机构,这也是促进和保障一个市场的灵活性和提高市场效率的很重要方面。

2.加强对进城务工农民的权利保障
  对进城务工人员的合法权益保障体系建设。进一步改善农民工就业环境,完善农民工工资支付保障机制,要把农民工对就业服务、社会保障、义务教育和住房、子女上学等需求纳入城市公共服务的范畴。积极探索适用于农民工的社会保障制度,着力促进包括农民工在内的生产一线低收入劳动者工资水平的提高,完善面向所有困难人员的就业援助制度。在制定有关劳动法律法规时要尽可能考虑农民工劳动关系的复杂性和特殊性,对农民工适当作出特别规定,还可以制定适用于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准。
  3.利用重庆原有职业教育优势大力提高农民工素质
  加强对农村富余劳动力的职业教育和职业技能培训,充分发挥各级各类职业教育培训机构的作用,不断提高培训的针对性和有效性,从根本上提高劳动者的素质和就业能力。围绕重庆区域市场和全国市场需求开展订单培训和定向培训,提高农民工择业竞争能力;围绕当地产业结构调整和对口的企业技术改造新开工项目开展职业技能培训,提高农民工就业的适应能力;围绕回乡创业组织开展创业培训,提高农民工的自主创业能力;围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训,提高返乡农民工的农业技能;对青年农民工开展劳动预备制培训,适当延长培训期限,强化职业技能实训,使其至少熟练掌握一项职业技能
  (三)以集体资产管理方式创新为重点,加强农村集体经济资产和相关制度建设
  1. 积极探索壮大农村集体经济的有效路子
农村集体经济组织的存在与发展仍然是重庆市农村经济发展中的重要一环。要通过土地规模化经营、集体资产集中管理等方式积极探索壮大农村集体经济的有效路子。以盘活资产为把手,将原有的集体资产进行整合,配套相应的基础设施,使闲散的资产逐步发挥效益。以发展农民创业园为载体,大力鼓励农民创业,培育适应乡村发展的草根经济。
  2.重点探索新型农村集体资产管理方式
  要通过集体资产管理方式的创新,确保农村集体资产的保值增值,加强农户对集体资产的收益机制建设,增加农民的收入。重点是对村集体资产管理情况进行专项清理,摸清村集体资产底数,健全完善村集体资产管理台帐。逐项登记村集体资产的种类、数量、经营使用及变动情况。加强村级财务管理,推进农村财务管理制度化、规范化和法制化。进一步完善村财镇管运行机制,做好村级财务管理和监督工作。推行村级集中采购,规范财务支出行为。
  3. 建立农村集体资产的风险分摊机制
  将农村发展的风险和成本逐步分摊到城市,通过城市资本的适当介入和限制,转移分摊农业发展风险。可探索建立农村集体资产的风险准备制度,一是引入城市资本和企业建立联合资产管理公司,并将村委会的行政职能与经济职能进行剥离;二是在政府与担保公司联办共保模式下,为有效分散村集体承担的破产风险,遵循保险规律,按照责权利相统一的原则,在各级政府之间建立一种再保险制度安排;三是引入独立第三方参与资产管理,保证集体资产的保值增值。
  (四)以促进农民进城落户为目标,积极探索相关的体制机制建设
  1.要加强对农民进城的土地利益置换和退出机制建设
对于已经进城务工的农民,通过合适的体制机制,将进城农民的土地加以置换和利用,促使其安心进城,推进城市化进程。其基本原则是通过政府(社会)资助,农民自主投资,在退出宅基地后换得区位、户型结构、公共服务等比原居住地优越的待遇;在土地流转中保留流转金的基本收益权和被征地时的土地补偿、人员安置权;享受与当地经济发展水平和农民承受能力相符合的基本保障权。
  2. 进一步加强城乡统筹的社会保障体系建设
在现有“一个平台,两套标准”的基础上,进一步整合重庆市城乡社会保障体系;促进农民工的单独的社保体系向城镇职工保障体系转变。对于进城农民的生活方式转变、生活观念的转型、社区管理等建立有效的引导和推进机制。对进城农民进行住房补贴,特别是可尝试供应限价商品房、对建设农民工公寓的企业直接进行货币补贴,鼓励农民放弃农村中的宅基地、承包地转户进入城镇。
  3.以加强产业支撑为重点,夯实农民进城的就业基础
统筹城乡发展的本质是解决城乡差距,促进劳动力转移,而产业支撑又是必不可少的关键一环。在下一步的统筹城乡试验工作中要更加重视市场主体的引进和培育,形成地方经济发展的支柱产业。特别是通过项目的产业化发展来改变传统农业的生产方式,进一步延伸产业链条,提升区域的产业档次,发展地方经济,建立村、企、民利益共享机制。逐步建立起适合重庆不同地区实际情况的产业群和产业带。
  (五)探讨赋予试点地区对改革的特别立法权
  统筹城乡发展综合配套改革是一项开创性的事业,并没有相应的经验可以借鉴,需要在各地实际的基础上进行探索实践,需要突破一些体制和机制障碍,以便为全国深化改革提供示范。这既需要国家在政策层面给与支持,更需要有一定层次的法律和政策为其探索行为提供政策和法规保障。因此,有必要探讨赋予试点地区对改革的特别立法权,这样有助于各地抓住自身实际进行体制的大胆创新,又有利于我国统筹城乡事业的整体和全局发展。
  (六)将九龙坡区和永川区作为中澳管理项目重点调研跟踪地区
  由于重庆是国家统筹城乡发展综合配套改革试验区,中澳管理项目试点的相关措施会在整个试验区范围内推广。但是,受科研力量和科研经费的限制,只能选择两个重点地区进行重点调研跟踪。通过与地方相关负责同志协商,并统筹考虑调研能够投入力量的可行性,本项目拟重点跟踪九龙坡区和永川区的统筹城乡发展改革试验情况进展,主要理由如下:
  1.九龙坡区
  九龙坡位于重庆市主城西南面,是重庆西部新城的核心板块。同时,地处长江与嘉陵江交汇的腹心地带,东连渝中区,北壤沙坪坝区,南接重庆市经济技术开发区,西与壁山县、江津市毗邻,面积432平方公里,常住人口98万。
  九龙坡是重庆大城市带大农村的缩影。九龙坡被中梁山脉分为“东城西乡”两大部分,东部地区约82平方公里,已经基本实现城市化,西部地区约350平方公里,除乡镇所在地之外,大部分仍然是农村形态,体现出典型的“小城市带动大农村”的统筹城乡发展形态,是重庆市的缩影,有着典型的代表意义。
同时,九龙坡的经济社会快速发展,具备统筹城乡发展的基本条件。九龙坡2003年至2008年,年均增速达到15%以上,比重庆市全市年均增速快4个百分点以上。2008年九龙坡区完成生产总值431.3亿元,同比增长15.1%,总量在重庆位居第一。城市居民人均可支配收入为15730元,农村居民人均纯收入为6727元,且农村居民人均纯收入增幅持续超过城市居民人均可支配收入增幅。
  九龙坡具备了一定统筹城乡发展的工作基础。特别是在土地利用、城乡建设、产业发展和环境保护规划的“四规叠合”方面、土地流转和农村集体建设用地集约利用、农民向市民转变、社会管理改革等方面取得了很大进展,其很多做法对于其他地方统筹城乡发展工作具有较强的借鉴意义。
  2.永川区
  永川区位于重庆西部,其功能定位为重庆西部的区域性中心城市和现代大城市。2008年,永川区的城市面积为35.3平方公里,城区人口为36.5万人,城镇化率为55.25%。从总体实力来看,永川的人均地区生产总值在重庆19个区中位居第11位,对重庆的欠发达地区有着较强的代表性。
  永川的统筹城乡发展方式具有鲜明特色。永川的职业教育产业独具特色,并将其与统筹城乡发展有机的结合起来,通过对义务中职教育的专项投入促进新增劳动力职业技能的提高,增强农民融入城市的自身能力。
  永川的农村社区建设和地方产业发展有着较强代表性。永川的农村社区采取的是“3+1”联动工作模式,通过农村新型社区建设,逐步建立起了多层次全覆盖的公共治理结构体系。同时,永川在统筹城乡发展的过程中创新出四种发展模式,即村企共建模式、板块经济模式、生态旅游模式和产业家园模式。这些具有鲜明地方特色的统筹城乡发展方式既有其独特性,也有一定的共性。同时,为更加全面的反映重庆“一圈两翼”的现状,项目组对两翼其它地区也将进行补充性跟踪研究。

(执笔人:张 征)

来源:国家发改委经济体制与管理研究所 http://www.china-reform.org