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四川成都市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

时间: 2017-05-17 15:36:23来源: 作者: 阅读:

四川成都市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

近年来,成都市在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索,特别是国务院把成都市确定为城乡统筹综合配套改革的试验区后,成都市先行先试,建立了以农村产权制度改革和城乡一体化发展为核心的一系列制度措施,改革创新取得了良好成效。为深入考察成都市统筹城乡发展的主要做法,探求破解城乡二元结构、解决“三农”问题的有效途径,从而更好地推进试点工作,国家发改委体改司与国家发改委体改所一行6人在连启华副司长带领下于今年9月赴成都市及其所属崇州、温江等地开展了深入细致的调查研究。
  一、现状评析  胡锦涛总书记指出,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路,是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措,是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。近年来,我国经济持续增长,但城乡发展很不平衡,农村经济社会发展明显滞后,城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。改变城乡二元结构需要化解各种深层次矛盾,需要付出长期艰苦的努力。统筹城乡发展,把解决好“三农”问题作为重中之重,实行工业反哺农业、城市支持农村,建立以工促农,以城带乡的长效机制,是我们面临的重大历史任务。
  如何推动统筹城乡发展?如何增强农业基础地位、改变农村落后面貌、促进农民增收?在开展城乡统筹的过程中,又该如何去保护耕地?成都市的做法值得借鉴。2003年以来,成都市紧紧抓住大都市带大郊区、城乡发展不协调这一主要矛盾,坚持不懈地深入实施城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略,着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手,探索成都科学发展之路。经过6年努力,目前已初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局。
  成都的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜,而且启动了土地制度方面的改革,通过重新界定权利,使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收益,在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。几年来,成都在城乡一体化实践中,大规模开展以土地整理为主要内容的“金土地工程”,为农业现代化和农民集中居住创造了条件;在此基础上,规范推进城乡建设用地增减挂钩试点,既回答了城市发展“地从哪里来”的问题,又解决了农村发展“钱从哪里来”的问题,可谓农村支持城市、城市反哺农村的多赢之举。成都的经验具有全局性的意义。
  目前,成都市农村面貌发生了巨大变化,城乡发展走向和谐,农民的生产生活方式和居住条件也得到明显改善。截至2008年,全市农民人均纯收入达到6481元,比2003年增长了77.3%。城乡居民收入差距开始缩小,城乡居民收入比由2003年的2.64:1缩小至2.61:1。
  二、成都市统筹城乡发展的主要做法 (一)以农村产权制度改革为核心,还权赋能,推进农村土地、房屋等资产化
  1.土地、房屋发证确权
  农村产权改革,首要内容是“确权”。2008年,成都市发布“一号文件”,即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护,进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》,正式启动成都农村产权制度改革。其核心就是对农村土地进行确权、颁证、流转,明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权,以此增加农民的财产收入。目前成都市已完成确权颁证37.8万户。成都的确权先行,消除了土地制度改革的系统性风险,为改革加上了一道保险阀。经过“确权”,农村两大类、6项产权获得了政府颁发的产权证书:第一类,农村集体经济组织的土地和房屋所有权证书;第二类,农户的房屋所有权、土地承包经营权、林地使用权、宅基地使用权证书。确权工作使农村集体经济组织的各项产权被“量化”到了具体的权人,集体或农户;为权人行使财产的使用、收益、转让权提供了法律依据;农户个人拥有的土地使用权的市场交易成为可能。
  2.创新耕地保护机制
  目前,我国每年净减几百万亩耕地的势头一直在延续,耕地侵占的现象得不到有效的遏制。如何保护好有限的耕地资源,建立起耕地保护的综合机制,是摆在我们面前的一项重要课题。成都市在统筹城乡发展过程中,创新耕地保护经济补偿机制,建立了耕地保护基金制度。从地方的土地增值基金中每年拿出 26 亿元设立耕地保护基金,直接通过补助农民的民生而保护耕地。补贴标准为基本农田每亩每年补 400元,一般农田补 300 元。这一制度的实施,有效解决了农民保护耕地动力不足的问题。近年来,成都市大力实施“金土地工程”、“沃土工程”,全市投入资金28亿元,共完成土地整理项目107个,增加有效耕地面积14万多亩。同时,结合新一轮土地规划修编,积极推进“工业向工业集中发展区集中,农民居住向城镇中心村和聚居点集中,农用地向规模集中”,有效保护了耕地特别是基本农田,实现了耕地占补平衡,提高了农业综合生产能力,促进了全市经济社会又好又快发展。
  3.创建农村产权交易所
  农村生产要素流动、价值体现,以及与社会资本结合,都必须依赖流转来实现和完成,农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日,全国首个农村产权综合交易平台昨在成都揭牌,之后在各区(市)县建立了农村产权交易分所,乡镇设立了农村产权交易服务站,初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系,促进农村资源向资本转变。至此,农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立,包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权,今后可以通过市场原则实现有序流转,成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。截至2009年6月,全市在确权颁证后实现农村产权流转共计44897宗,涉及金额20.75亿元。
  (二)以利用土地的级差收益为重点,大力开展土地综合整治,综合解决统筹城乡发展“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”的问题
  如何在小农经济粗放的土地资源和困扰城市发展的用地保障之间,搭建一种市场化的互惠共享机制,是加快统筹城乡发展的重要途径。成都城乡一体化的一个重要内容,就是要统筹土地等城乡要素资源的合理配置,以产生最大化的经济效益和社会效益,促进城乡同发展共繁荣。
  1.开展城乡建设用地增减挂钩试点,利用土地级差收益推动城乡统筹发展
  2005 年,国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。成都按照有关政策规定,严格执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度,在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城市获得了更大的发展空间,农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”。拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设,使城乡资源形成互惠互补。这样,土地整理尤其是拆院并院,成为名副其实的“金土地工程”,成为统筹城乡发展和推进农业现代化、新型城镇化的现实载体。
  这种“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式,还被运用于地震重灾区的重建,以解决其资金不足的问题。汶川大地震后,成都出台政策,都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县 5 市县节约的建设用地可由市国土局收购储备,资金专项用于“增减挂钩”项目区内的灾后农村住房重建。
  2.引导农民向城镇和农村新型社区集中,推动农民向市民转变
  成都市根据全市区域发展条件、人口和城镇分布以及生态环境保护的要求,在现有城镇体系格局的基础上,按照城乡一体、区域统筹的原则,完善城镇规划体系五级结构(都市区、中等城市、小城市、新市镇、农村新型社区),形成城乡统筹、相互衔接、覆盖全市的城乡规划体系。建设与培育都江堰市、邛崃市、彭州市和崇州市4个人口30万人以上的中等城市和新津县、大邑县、蒲江县和金堂县4个人口在15万人以上的小城市。重点引导市域范围内30个重点镇,其中优先发展重点镇14个。
  在引导农民集中居住方面,成都市遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则,首先将被征地农民和规划范围内可能被征地的农民集中到城镇居住,先行进行居民身份的变化,同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。在中心城区,实行农村与城市社区完全接轨,按照城市社区标准建设新型社区,推动农民向市民转变。在县城和区域中心镇,按照城市社区标准建设城镇新型社区,积极引导农民向城镇集中。目前,已新建城乡新型社区602个,建成居住区2110万平方米,入住农户37万人,全市城镇化率提高到2008年的63.5%。
  3.推动土地向规模经营集中,建设农村新型集体经济
  在旧有的经济模式下,成都市耕地一直存在中低产田比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题,显然不适应农业规模经营发展。此外,成都历史形成的农村居民住宅有 95%都是以自然村落、院落或独户居住,用地达 146 万亩左右,人均占地面积 150平方米,呈现“散、多、乱”状况。因此,土地整理也就成为推进城乡一体化的应有之举。2004 年以来,成都市充分运用有关政策,大力开展土地整理、“拆院并院”工作。截至目前,全市市级投资项目已实施完成土地整理项目 100 个,投入资金 38 亿元,整理面积达 120 万亩,新增耕地 16万余亩,建成 56 个面积在 5000-10000 亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。
  土地家庭承包经营下,农业的规模经营很难实现。与此同时,村组除了对土地拥有名义上的所有权外,传统意义上的“集体”政企不分、产权不明,经济职能已大大弱化。因此,成都市在坚持和完善土地家庭承包经营责任制的基础上,深化农村集体经济管理体制改革,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、互换经营、入股等形式,推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式,推动土地向规模经营集中,壮大了新型农村集体经济实力,促进了农民增收,并且有利于农民向非农产业转移。截至2008年,通过推进土地向适度规模经营集中,全市农用地流转面积累计达到303万亩,占农用地总面积的21.6%;35%的耕地面积实现了规模经营,土地产出效益得到了巨大提升。
  (三)以推进城乡一体化发展为目标,深度破解城乡二元结构,构建新型城乡形态
  1.城乡规划一体化
  为改变长期以来农村规划严重缺失,城市规划比较滞后,导致无序开发、分散建设的现象,成都市近几年着力理顺规划管理关系,将各有关部门涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划管理局。按照城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求,从市到乡都组建了规划行政管理机构,加强规划编制和监督工作。坚持把区域发展定位、产业发展、基础设施,以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划。打破了长期以来成都农村规划缺失、低水平盲目建设的格局,把新农村建设规划设计理念历史性地全面引入农村,基本形成了以科学规划引领城乡统筹发展的新格局。
  2.城乡基础设施一体化
  近几年来,成都市加大了农村基础设施的投入力度,加快了基础设施的建设步伐,目前已建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系,率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化;初步实现城乡水、电、气和排污、垃圾处理等公用设施一体化;逐步缩小城乡通讯、广播电视、电子政务等“数字鸿沟”,形成了城乡基础设施共建联网、城乡群众共享现代文明的可喜局面。
  3.城乡市场一体化
  工业反哺农业,城市支持农村,这是一项庞大而艰巨的系统工程,公共基础设施建设、工业园区建设、农民新型社区建设以及社保、医保、教育、卫生、文化等方面都需要大量资金投入。成都市通过建立多元化的投融资机制,综合解决了“钱从哪里来”的问题。2002年以来,全市各级财政累计投入“三农”的资金达到402.3亿元,年均递增63.3%。同时进一步改革财政对“三农”投入的方式,按照“政府引导、市场化运作”的方式,组建了市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司,建立起了政府引导、市场运作的投融资平台,调动了社会资本投入农业和农村的积极性。
  4.城乡管理一体化
  在政府体制方面,根据统筹城乡发展的实际需要改革管理体制,扭转政出多门、职能交叉,城乡分割的局面。通过拆并重组,成都市先后实施了规划、农业、交通、水务、林业、园林等30多个行政机构的重组和职能调整,促进公共管理与服务向农村覆盖,并以农村税费改革为突破口,撤并30%左右乡镇、47%左右的村,精简乡镇机构人员5000多名。
  在基层民主政治方面,全面调动和激发了群众的政治参与,推动了决策透明和公开监督。主要包括三个方面:一是开放“三会”。从2001年开始,成都在全市陆续开放区委全委会、区人大常委会、区政府常务会,邀请党代表、人大代表、政协委员、普通市民、一般党员、企业代表、专家顾问列席会议,形成广纳群言、集中民智的科学决策机制。二是民主测评。在基层党委政府年度考核和干部考察中,普遍开展了社会评价,形成了区(市)县、部门和乡镇(街道)领导干部、村(社区)干部、普通党员“四级社会评价网络”和“下评上、民评官、基层评机关”的社会评价机制。三是公推直选。目前,成都市公推直选范围延伸至区级机关、村(社区)、学校、企业、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选,用党内民主来引导和带动基层社会民主。公推直选改变了过去传统的任命和确认型选举方式,保障了党员的选举权利,扩大了党内民主,促使乡镇党委对广大党员群众负责,从选举后的情况看,乡镇党委在为民办实事和促进乡镇经济社会发展方面比以前更加积极主动,成效更好,同时提高了党员群众对党组织的认同感,增强了基层党委的凝聚力,巩固了党的执政基础。
  5.城乡公共服务一体化
  农村教育方面,成都农村学生享受到了均衡的教育资源。市县两级财政投入14.5亿元,实施农村中小学远程教育、农村教师素质提升、城乡学校结对发展等工程,基本实现优质教育资源城乡共享;全面完成450所农村中小学标准化建设,基本实现教育硬件城乡均衡配置;在西部地区率先普及高中阶段教育。
就业保障方面,建立了城乡一体的就业体系。由市到村建立了公共就业服务网络,基本实现城乡居民比较充分就业,2008年末,全市从业人员704.49万人,全市城镇登记失业率3.1%,2007年被国家列为统筹城乡充分就业试点城市。
  社会保障方面,着力探索多种形式的统筹城乡社会保障模式。成都建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇籍从业人员综合保险制度;率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体,实现了城乡居民医疗保险制度一体化;目前,全市基本医疗保险参保人数1064.02万人,全市居民参保率达94%。
  医疗卫生方面,构建城乡一体的公共卫生服务体系。目前,成都市14个郊区(市)县共238个乡镇恢复建立公共卫生院,统一配备了救护车、多功能产床等7大件,全面完成了乡镇公立卫生院、村卫生站和社区卫生服务中心(站)标准化建设;社区卫生服务体系覆盖城乡居民,城市社区卫生服务职能和服务模式延伸到农村卫生机构。
  三、改革试验中面临的主要困难和问题  (一)经济发展实力不够,统筹城乡发展改革面临较大资金压力
成都统筹城乡发展改革的基础还很薄弱,面临的突出问题是欠缺相应的经济基础和实力。目前,成都市各级政府的财力不足以完全承担城乡统筹改革的所有成本,广大农民基本上处于温饱和低质量的小康之间,无法承担城乡统筹制度改革的过高成本。突出表现在:一是耕地保护基金来源不稳定。土地出让收入是成都市耕地保护基金主要来源。而房地产市场景气程度和开发投资状况决定了土地出让总收益,进而决定了成都市耕地保护基金的筹集情况,因此具有很大的不确定性。目前,成都市共有660万亩耕地,而目前通过区(市)县垫资筹集发放的耕地保护基金仅500万元,随着农村产权制度改革的深入推进,基金筹集发放的缺口很大。二是缺乏资金配套。调查发现很多改革项目的实施最终都涉及到资金问题,且数额巨大,改革的成本较高,而改革中县级财力不足,上级政府又没有相应的财政配套,因此改革成本与资金投入不足和财政配套的矛盾就成了制约统筹城乡改革最突出的矛盾。三是公共服务向农村延伸财政压力较大。健全完善农村文化、教育、医疗卫生、农村社会化服务等公共服务体系,都需要公共财政的大量投入,经测算,仅灾后重建的公共服务类项目就需要投入约111亿元,大量的刚性支出与财政短收的矛盾日益凸显,推进城乡公共事业发展难度加大。
  (二)相应法律和配套政策缺乏,农村产权流转市场培育难度增大
  配套改革的主要特征之一是“实验区”和“先行先试”,加上改革的范围是如此之广、改革的深度前所未有,决定了在改革过程中可能遇到一些我国现行法律、法规尚无明确规定的空白地带。对于诸如集体经营性建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押、土地流转,村民撤迁房屋补偿、赔偿的分配制度等,都没有相应的法律法规进行规范性的解决。目前,成都市农村产权制度改革正处于确权阶段,农村产权流转刚开始起步,还存在流转市场不规范、发育不健全等问题,需要加大市场培育力度,引入社会资本进入农业农村领域,尽快形成一批有较强竞争能力的现代农业市场主体。但从政策角度看,目前国家对集体建设用地使用权、房屋所有权流转仍然没有放开,管理较严,宅基地和房屋抵押面临法律风险,地方性金融机构的贷款压力较大,限制了交易流转,加大了成都市农村产权流转市场的培育难度。这些问题的解决就需要相关部门迅速出台一些有利于统筹城乡改革的法律、法规文件,指导具体工作的开展和实施。
  (三)农村教育水平低下,统筹城乡发展改革的智力不足
  成都市在推进统筹城乡发展过程中,部分农民科学素质水平不高,对开展“三个集中”的战略部署缺乏理解和支持,使农业科技进步和结构调整不能充分实现,使农村劳动力转移受到很大局限,使统筹城乡发展缺乏坚实基础。随着农业产业结构的进一步调整,农业产业化进程不断推进,农民原有的以传统种养业为主的技术和经验,已远远不能满足现代农业需求,农民在接受、运用和推广新技术上,离实现农业空间布局的转型和农业产业发展模式的转型有相当大的距离。从调查情况看,目前在农村从事农业生产的主要是50岁以上的老年农民,他们大多满足于传统农业生产,对现代农业的专业化、集约化、规模化生产还不适应,观念跟不上产业调整的步伐。农村进城务工人员缺少谋生手段,缺乏竞争优势,只能从事一些简单的体力活,极大限制了其择业、就业的渠道和范围,严重阻碍了农民工自身的发展。
  (四)农民集中居住的成本较高,农村新型社区建设存在潜在风险
  目前,成都市农村新型社区已建成831.95万平方米,共入住21.4万农村居民。农民相对集中居住,有利于集约利用农村建设用地,并为土地流转、规模化农业生产以及农民新居社区化提供条件,促成农民生产方式与生活方式的改善与提升。但农民集中居住并不是无条件的,根据走访调查的结果判断,成都市在推进农民集中居住过程中,主要存在以下几方面的问题和潜在风险:一是因为居住地远离承包地造成生产不便;二是因为集中居住后不能饲养家禽家畜导致收入降低;三是集中居住“建新”成本较高,农民自身要负担很大一部分,部分农民的务工收入减少,仅靠土地流转收益难以支付集中居住区的用水、用电等生活必需品的支出;四是目前靠行政力量推动的一些集中居住点,将来有可能变成“空心村”、“空心社区”,一定程度上造成投资浪费。
  四、成都改革试验的几点启示  (一)要深刻认识到以土地资产化为核心的农村产权制度改革的重大意义
  在现行的土地制度下,以小农为本位的家庭承包经营制度阻碍了农业的规模经营和效益的进一步提高,严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥,阻碍了农业产业化和农业化的进程,阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。而成都统筹城乡改革实践,农地流转一方面可以充分发挥市场配置资源的基础性作用,激活农村各类要素,吸引社会资本投向农业,解决农业投入问题,实现传统农业向现代农业的跨越;另一方面可以通过城乡要素的充分流动,实现农村土地、房屋价值的最大化,让农民尽快富裕起来,促进农民向城镇和二、三产业转移,有效推动工业化和城镇化进程。因此,从推进城乡一体化的战略出发,关键是赋予农民充分的土地财产权,而且应充分保障农民依其财产权获得财产性收入的权利。这无论是从增加农民收入、缩小城乡差距的现实需求出发,还是从扩大内需的战略出发,加快推进城乡基本公共服务均等化,是保护农民土地财产的权益,为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障。可以说,农民对土地的财产权利的实现过程,也就是土地要素逐步市场化的过程,城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。
  (二)城乡建设用地增减挂钩试验是农村土地资产化运作的关键举措
  为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租,以及对农村内部因人口外流大量形成的“空宅”的宅基地的合理利用,成都市在探索集体建设用地流转的过程中,政府搭建平台,通过城乡建设用地增减挂钩,实现了集体建设用地以指标形式流转。通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。其基本方法是进行土地整理和拆院并院,进而盘活集体建设用地资源,促进农用地连片规模经营。成都的实践证明,充分利用土地级差收益规律,是让农村融入新型城市化、推进城乡一体化的现实途径。不但可以更合理地配置城乡空间资源,而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。它一方面为中心城区发展提供了土地储备,有力地支持了城市发展;一方面又提高了农村土地质量和土地利用率、改善了农民生产生活及居住环境,并为土地规模经营和农业现代化提供了有力支撑。
  (三)逐步实现城乡基本公共服务均等化是各级政府统筹城乡发展的基本职责和目标
  改革开放以来,由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变,加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力,使农村基本公共服务供给严重不足。党的十七届三中全会《决定》明确提出:推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。成都作为国家级统筹城乡综合配套改革试验区,肩负着为推进城乡公共服务均衡发展创造新经验的重任。2003年以来,成都市采取了一系列举措,破除城乡二元体制,推动基本公共服务朝城乡均等化方向迈进。2008年底,成都市出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》,以成都已有的城乡一体化建设成果为背景,树立起建立城乡统一、均衡发展的基本公共服务体系新目标。其中,明确以村为单位理顺公共服务和社会管理体制机制,这是成都走在全国前沿的一次创新探索。
  (四)尊重农民选择、保护农民利益是改革试验成功推进的根本保证
  成都市在工作推动上坚持农民自主,加大政策宣传力度,让农民群众及时了解推进“三个集中”的各项政策和做法,确保农民对“三个集中”各项政策的知晓权;充分尊重农民的意愿,发挥村民自治和议事会的作用,在运行模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面提供多种选择,让农民提前知情和全程参与,实行“阳光操作”。农民集中居住区建设,坚持统规自建为主。涉及到农民切身利益的事项,由村民自治组织自主决定,确保农民的决策权;尊重农民群众的首创精神,鼓励农民群众结合当地实际,围绕发展农村经济大胆创新,大胆探索;在工作成效上坚持群众满意为标准;成都市建立了随机入户调查的工作机制、“分片定责入户”的就业监督机制、群众参与评判政府工作的监督机制和面向群众公开测评的干部实绩考核机制。据多次调查,近几年群众对统筹城乡发展的满意度都在80%以上。
  五、项目试点政策建议  成都开展统筹城乡综合配套改革试验,既没有现成的模式和经验可以借鉴,又肩负着探索体制机制创新的重任。成都作为国家发改委中澳管理项目的试点城市之一,将会为进一步深入推进统筹城乡发展改革试点工作带来契机。通过调研,我们认为推进项目试点和更长远的实际工作中,应当重点从土地管理制度、农村劳动力进城落户的体制机制以及农村金融体制等方面进行创新和突破。
  (一)稳定并强化现有土地承包关系,确立农民的耕地财产权,促进土地承包经营权流转的规范化和制度化
在抓好农村土地实测、确权颁证后,下一步在试点地区,要特别重视探索实现农村土地流转的有效机制和办法,促进农村土地资源向土地资本的转变。要深入研究和制定农村产权流转的配套政策,将农户的土地承包经营权进行更多的细化,赋予农民土地抵押权、继承权、租赁权以及部分土地发展权,形成土地权利交易市场。建议在试点地区,由农业部门和金融部门进行配合,借鉴国际经验,探讨农村承包地进行抵押、继承的办法,激活农村土地、资金等市场要素。充分发挥农村资源优势,努力搭建政府主导、农民主体、市场化运作的农村发展平台,进一步激活城乡各类发展要素,加快农村资源资本化进程,真正实现土地可持续利用、产业可持续发展、农民可持续增收。努力促进农村资源、市场资本、企业团队的有机结合,积极引导农民和农村集体经济股份合作社将农村资源以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式与市场对接,以市场化的手段加快城乡基础设施及公共服务配套建设,以此推动农民生产生活方式的转变,实现土地资本化、居住城镇化、农民收入多元化。同时,要加快村级综合改革,通过对集体经济组织股份制改造,大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织,实现农民“持股进城”。
  (二)开展包括宅基地在内的集体建设用地直接入市试点,实现与城镇国有土地同权、同价
  改革试点地区需要在农村集体建设用地方面做重点突破。一是进一步拓展农村集体建设用地的权能,真正做到与国有建设用地“同地、同权、同价”。积极尝试土地管理和使用制度的改革,允许符合条件纳入总体规划的土地、经批准为建设用地的集体土地进入市场,允许农户或农村集体组织合法地直接参与市场交易,对这类建设用地应当停止政府征地,形成统一的土地市场,促进土地的流转。二是改革现行征地制度,明确公益性用地的范围,限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权;完善土地补偿办法,把“尊重农民的土地物权”作为征地制度改革政策设计的首要价值取向,建立基于市场价格的征地补偿标准体系。三是改革农村宅基地制度,推行宅基地有偿使用和有偿转让。搭建农民房屋和宅基地变现平台,成立农村房屋和宅基地流转储备中心等,按照“依法、自愿、有偿”原则,负责对农民房屋和宅基地指标以市场价格进行收购。这样可以激励进城定居的农民放弃农村的宅基地,使“增减挂钩”政策落到实处。
  (三)分类制定农民进入城镇居住优惠政策,探索农民进城落户的多种办法
  试点地区可制定出台促进农民进入城镇居住的政策,为进入城镇农民提供必要的居住条件,分类解决农民进入城镇的居住问题。一是制定农民工购房税收优惠政策。对具有在城镇购房愿望和条件的离土离乡农民初次购房时,应免收或减半征收相关税费,降低农民进入城镇居住的直接“门槛”。二是经济适用房或限价商品房政策向农民工开放,减少进入城镇农民的购房成本。三是对农民工中目前收入较差、无力购买城镇房屋的农民,统一修建廉租房或周转房。
  试点政策的另一个重要方面是要进一步深化户籍制度改革,探索农民进城落户的多种办法:在小城镇实行更加灵活的户籍迁移政策,支持在中小城镇有合法居所、稳定收入及与其共同居住生活的直系亲属的农民,可根据本人意愿办理城镇常住户口;凡在小城镇买房、租店、投资、经商的,均允许本人及其直系亲属在城区落户;有稳定生活来源,或有大专以上学历者,以及在小城镇打工满1年以上、有合法身份的暂住人员,均可在城区落户等;在适当时候,可将小城镇落户条件完全放开;稳步推进大中城市户籍制度改革,探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法;进一步放宽引进人才户口迁移的限制,在城市投资、兴办实业、购买商品房的人员,都可登记常住户口;取消父母投靠子女的年龄限制,取消“农转非”指标和进城落户指标,对在城镇生活3年以上无户口而有合法身份、固定住所、稳定职业或生活来源的人员,可不受年龄限制在居住地落户,逐步登记为居住地常住户口。
  (四)积极推进农村金融创新,为统筹城乡发展提供更多资金支持
  农村金融是现代农业经济的核心,是发展农村经济,保障农民持续增收的关键。试点地区的改革创新,要根据统筹城乡发展和农村产权制度改革需要,进一步积极探索创新金融产品和服务,加大金融服务“三农”的力度,为现代农业的发展提供资金保障。一是扩大有效抵押物范围。应积极研究探索扩大农村有效担保物范围的途径,盘活农村各类要素,促进农村资源变资本。二是探索建立现代农业保险体系。加快研究制定政策支持和财政补贴办法,调动金融机构发展农业保险的积极性;进一步完善政策性保险,扩大政策性农业保险业务范围;结合建立耕地保护基金,加快研究耕地保护金用于耕地流转担保和农业保险补贴的办法,扩大发展农业保险的覆盖面。三是创新农村金融机构建设。推进农信社改革,加快组建地方保险公司等金融机构,规范和发展多种形式的新型农村金融机构,鼓励创建村镇银行、各类小额贷款公司,探索发展形式多样的农村民间金融,建立健全资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。
  (五)将成都市温江区、新津县等六地作为中澳管理项目试点候选区域
  成都市是中澳管理项目的试点城市之一。为了更好地推进统筹城乡发展项目试点,制定包括土地制度改革、金融制度创新以及农村居民进程落户的有效办法,我们综合考虑成都市各区县的区位条件、发展基础和目前统筹城乡发展改革的进展情况,选择温江区、新津县、邛崃市、蒲江县、锦江区、武侯区作为中澳管理项目试点候选区域,其中,作为近郊区的温江区和中远郊的新津县是项目重点。选择这六个地方,一方面可以有效调动六个地方的试点积极性,让试点政策能够得到充分应用;另一方面,通过不同的试点地区,我们可以观察比较试点政策的实施效果,以期进一步的调整完善。
  作为重点试点地区温江区是成都市九城区之一,辖10镇街,总人口35.5万,是经济社会发展综合实力全国百强县之一。近年来,温江区在统筹城乡发展过程中,城市化快速推进,正日益成为主城区的一部分。温江作为特大中心城市的近郊区,下一步需要探索近郊区如何加速推进城市化进程,突出解决好城乡发展不协调这一突出矛盾。温江试点政策重点:加快土地流转进程,探索集体建设用地直接入市;探讨农村承包地进行抵押、继承的办法。加快村级综合改革,对集体经济组织股份制改造;探索农民进城落户办法。
  另一个重点试点地区新津县位于成都南部,距成都市区28公里,距西南航空港18公里,区位优势明显。全县幅员面积330平方公里,辖11镇1乡,总人口30.18万。近年来,作为全市统筹城乡整县推进两个示范县之一,现代城市和现代农村和谐相融、历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态正在加快形成。下一步要不断深化对推进城乡一体化的认识和实践,早日建成现代化的山水田园城市,争取在成都中远郊地区率先初步实现城乡一体化。新津县试点政策重点:以土地综合整治为载体,纵深推进城乡统筹,加快社会主义新农村建设;深化农业产业化经营,着力推进传统农业向规模化、标准化、现代化转变;进一步积极探索创新金融产品和服务,加大金融服务“三农”的力度,为现代农业的发展提供资金保障;加大基础设施建设投入,推进农民集中居住,提升城乡管理水平,促进城乡公共服务均衡发展。

(执笔人:李振京 张林山)

来源:国家发改委经济体制与管理研究所 http://www.china-reform.org