调查研究 首页 > 调查研究

浙江嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

时间: 2017-05-17 15:34:48来源: 作者: 阅读:

浙江嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

2009年9月6日到9月8日,国家发改委体改司、国家发改委体改所以及中澳管理项目办公室就嘉兴市推进统筹城乡发年展改革的基本情况及工作进展进行了实地调研。通过座谈与考察,对于嘉兴市推进统筹城乡工作的基本情况以及先进做法有了比较清晰的了解和把握,对嘉兴市进一步深化统筹城乡工作的难点与重点也有了比较深刻的认识。
  一、嘉兴市统筹城乡发展改革的主要做法  (一)将城乡一体化发展、富民强市作为重要战略目标和工作主线
  嘉兴市作为我国经济社会发展水平较为发达的沿海地区,已经进入了工业化、城市化、农业现代化加速推进的新阶段,一方面,发达的经济社会发展水平为破解城乡二元结构提供了坚实的物质基础,另一方面,城乡结构问题已经成为制约整个经济社会结构变革的最为重要的变量。嘉兴市委市政府牢牢把握住嘉兴市新阶段的时代特征,充分认识到了改革的目的是为了发展,立足当前,着眼长远,所采取的各项措施都围绕着建立统筹城乡发展、富民强市的长效体制机制这一战略目标展开,这从根本上保证了嘉兴市统筹城乡工作的正确方向。
  (二)统筹城乡产业发展,将经济发展作为统筹城乡发展改革的坚实基础
  嘉兴市委市政府非常注重城乡经济统筹发展,因地制宜推进不同的产业发展战略,为统筹城乡发展改革顺利开展提供了坚实的物质基础。在统筹城乡产业发展的过程中,嘉兴市一方面注重加强城镇工业、商业功能区建设,着力发展开放型经济;另一方面大力推进农业现代化,大力发展生态高效都市型现代农业。
例如,桐乡市在统筹城乡产业发展方面着力突出了三大主题:一是积极推动农业向产业化经营转变,确立了“农业区域化布局、标准化生产、产业化经营”的思路;二是积极推动工业向园区和“名镇”集中,形成“一镇一品”的特色经济;三是积极推动服务业向农村拓展辐射,工业资本积极进入农业经营。嘉善县姚庄镇利用区位优势,大力发展开放型经济,同时大力发展高效生态农业,加快农业和旅游业的融合。南湖区七星镇则规划以湘湖旅游度假区、国家农业科技园区为依托,着力打造内河航运集散地和中国防爆电器基地,建成旅游配套、农业观光、物流产业为支撑的江南水乡特色城镇。
  (三)加强规划,将规划作为统筹城乡发展改革的龙头
  嘉兴市委市政府充分认识到了规划在统筹城乡发展改革中的龙头地位和事半功倍的重要作用,所有的工作都以规划为先导,全力提升规划的理念和定位。嘉兴市委市政府率先编制完成了《嘉兴市总体规划》,实现了规划市域全覆盖;编制完成了新一轮《嘉兴市城市总体规划》,实现了规划城乡全覆盖。嘉兴市按照基本实现现代化的要求,对照现代城市、现代家园、现代市民的标准,推出了“1+X” 新型镇村布局规划,着力打造现代新市镇和城乡一体新社区。
  (四)创新开展“两分两换”,将优化土地使用制度作为统筹城乡发展改革的核心内容
  土地资源是目前制约大多数地区经济社会发展的重要瓶颈,嘉兴市政府结合自身经济社会发展水平,着力开展了“两分两换”工作,使土地使用制度得到不断优化,成为统筹城乡发展的关键环节。所谓“两分两换”就是按照“土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的总体要求,以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚,切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的,将“宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式”。
  根据最新统计,嘉兴13个市级试点镇已完成投资9.35亿元,签约换房农户达10854湖,分别落实安置公寓房、联排房10527套和2289套,已入住4321户,完成农民拆迁7142户,共流转土地承包经营权4.82万亩。通过“两分两换”改革试点,目前嘉兴市统筹城乡发展的多重效果已初步显现:一是镇村整体布局全面优化;二是新农村建设路子得到拓展;三是土地节约集约效果明显,以姚庄镇为例,公寓房安置可使户均节约土地0.8-0.86亩,节约率达到了74.2%;四是农民财产性收入切实增加,尤其是住房资产增值明显。
 (五)以“一改”带“九改”,注重统筹城乡发展改革的系统推进与综合配套
  具体而言,“十改联动”是指在以“两分两换”优化推动使用制度加快推进的同时,联动推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革,加强城乡发展的综合配套与良性互动。
  一是统筹城乡就业改革稳步推进。实施城镇零就业家庭“出现一户解决一户”的动态管理,开展创建充分就业村试点,建立城乡一体的就业政策和服务体系。
  二是社会保障制度改革逐步深入。嘉兴市在全国范围内率先从制度层面构建了“全民社保”体系,2007年9月3日,市政府印发了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》,把城乡居民全部纳入多层次社会养老保障体系,实现了养老保险制度全覆盖。截至今年6月底,城乡居民社会养老保险参保缴费人数达26.5万人,制度全覆盖逐步向保障人群全覆盖转变。
  三是新型户籍管理制度基本建立。2008年10月1日户改实施,实行城乡统一的户口登记和户口迁移制度,户口性质由按农业户口、非农业户口划分统一为按居住地登记来划分,并逐步改革附加在户籍制度上的相关政策。
  四是居住证制度改革加快推进。设立新居民事务局,根据新居民年龄、学历、技能、在嘉兴居住时间和行为记录等情况,分别发放临时居住证、普通居住证、专业人员居住证,进行分类管理。同时,探索设立政府按揭担保基金,鼓励新居民购房安居。
  五是涉农工作管理体制改革稳步实施。成立市委农业和农村工作委员会,实行市农办与市农经局合署办公。率先在全省组建市农村合作经济组织联合会(简称农合联),县(市、区)农合联组建率达到100%。加强农村土地承包经营权流转服务组织建设,七个县(市、区)全部建立了土地流转和产权交易中心,39个镇(街道)、402个村已建立服务组织。
  六是新市镇建设管理体制改革有序推进。制定实施了以“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”为主要内容的强镇扩权,24项县级部门权限以授权、委托等方式下放,镇级财政收入以07年为基数新增部分的70%以上留镇,相关规费比照县城收取和留用。
  七是农村金融体制改革不断深化。加大金融创新力度,制定出台加快地方金融体系建设等意见,成立小额贷款股份有限公司。开展农村住房抵押贷款和置换担保贷款试点,探索组建农村资金互助社。
  八是公共服务均等化体制改革扎实推进。教育、医疗卫生、文化、环保等体制改革不断深化,实行就业与社会保障、医疗卫生、教育培训等区域政策统筹和财政差额结算。
九是规划管理体制得到完善。成立市域规划专业委员会,建立“统分结合”的规划管理体制,对区域总体规划和重大基础设施、跨区域建设工程、重大公用事业项目的规划实行统筹管理。
  (六)构建工作体系,健全工作机制,注重统筹城乡发展改革的组织保障
  嘉兴市政府根据形势要求,及时调整建立了市统筹城乡综合配套改革的领导小组和工作体系,由市委、市政府主要领导任组长,领导小组下设7个推进体系专项工作组,由市委市政府分管领导担任组长,相关部门具体负责。领导小组和专项工作组定期召开例会,抓好工作部署,研究政策意见,坚持试点检验,协调解决问题。同时,设立了市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室,加强沟通协调。各县(市、区)、镇(街道)也相应成立了领导小组和专项工作组,确保综改试点工作顺利实施、稳步推进。
  (七)强化政策配套,创新改革举措,注重统筹城乡发展改革的政策保障
  嘉兴市政府先后制定出台了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》、《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》、《关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》、《关于推进农民改造集聚加快现代新市镇和城乡一体新社区建设的意见》等近10个政策文件,加大资金筹措、融资担保、规费见面、贷款贴息、土地承包经营权流转、社会保障和就业创业等扶持力度,形成了比较完整的政策体系,有力推动了“两分两换”、农房建设和统筹城乡综合配套改革工作。
 (八)采取试点先行,因地制宜推进,注重推进统筹城乡发展改革的方法策略
  嘉兴市在全市七个县(市、区)先后启动了9个“两分两换”试点,除市本级两个区外,原则上各县(市)只启动1个。试点镇的选取充分考虑了经济发展水平、财政实力、区位条件、领导班子等。为确保试点进度和质量,嘉兴市还建立了专项督察、情况和进度报送等制度,定期组织赴各县(市、区)开展督促和指导,并根据试点进展情况及时召开试点工作交流会,总结推广好经验、好做法。
  二、嘉兴市统筹城乡发展改革中存在的突出问题  (一)“两分两换”工作中的资金平衡机制问题  “两分两换”工作是嘉兴市政府“十改联动”工程中的中心环节,也是统筹城乡发展的关键环节。但是,“两分两换”也存在诸多风险,其中非常重要的一条是资金平衡机制问题。
  根据目前试点的情况来看,就宅基地而言,粗略估算,通过置换,一亩宅基地的成本大概在45万元左右,如果将来增加出的土地亩均收益在80万元左右,那么这项工作的财政才不会出现问题。目前试点镇的主要做法是成立镇一级的投资发展公司,力求通过公司未来的城市开发来平衡这一部分资金,这在某种程度上是存在一定风险的。就土地承包经营权的流转而言,目前试点镇的政策是按土地流转资金700元/亩/年的承包经费给农民,并且每年递增50元,年限到2028年为止。这在一定程度上也增加了土地使用的风险,也就是说流转出的土地农业经营的收益必须超过承包经费,这种流转才有可持续性。此外,随着“两分两换”试点以及城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险等社会事业建设的大量增加,财政资金问题将会愈加突出。因此,短期来看,由于嘉兴市经济社会发展水平较高,土地置换的财政支撑应该不会出现问题,但是从长期来看,必须建立一种长效稳定的土地资金收益机制,才能确保“两分两换”工作的顺利推行。
  (二)“两分两换”工作中的土地周转机制问题
  根据相关同志介绍,嘉兴市现有农村建设用地58.9万亩,户均0.96亩,而且农民住房星罗棋布,杂乱无序,占用面积很大。“两分两换”的初衷是通过土地置换进行土地的节约集约利用,根据粗略估计,通过集中居住之后,农村建设用地至少可以节约出70%的土地。但是在“两分两换”工作实施的过程中,一个比较突出的问题是土地周转问题。由于在公寓房未建成农民未实现集中居住之前,农民原有住房还不能拆掉,而这个过程大概需要两到三年,因此,公寓房建设的用地指标就成为地方政府面临的紧迫问题,也成为制约“两分两换”工作能否顺利开展的关键。此外,嘉兴市准备用宅基地复垦指标来平衡农村新社区建设,但这里面也存在监管的问题,必须加强监管机制建设,确保节约出来的宅基地平衡指标被用来复垦。
  (三)农村集体经济及基层管理组织的定位及运行机制问题
  调研中发现,嘉兴市是一个个体农户经济比较发达的地区,而农村集体经济的地位则呈现弱化趋势,在农村经济发展以及农民增收过程中发挥的作用比较小。目前,嘉兴市在统筹城乡发展改革的过程中,并没有把农村集体经济组织作为一个非常重要的因素,而是直接以镇为单位组织“两分两换”工作。那么,在以镇为单位组织“两分两换”工作中,是不是就不涉及到农村集体经济的问题?是不是农村集体经济组织就自动消失了?我国农村集体经济组织在某种程度上也承担着村民自治的基层管理职能,这项职能是否就不存在了?这些问题都需要嘉兴市在改革实践中需要认真思考和论证。
  (四)新社区建设中的管理及公共服务供给问题
  “两分两换”工作解决的不单是农民集中居住的问题,实际上是对农民身份以及生产生活方式的彻底改变。首先,农民集中居住彻底改变了传统分散居住的杂居状态,将彻底打破传统的邻里关系、村组关系,使农村社会结构发生前所未有的深刻变革,如何改变农民分散居住时的生活方式,使其向城镇居民的生活方式转变将成为新社区管理中面临的极其重要的问题。其次,集中居住后,农民身份已经与城镇居民没有区别,他们也要享受城镇居民所享有的包括社会保障、就业、基础设施、子女教育、医疗卫生等在内的一系列公共服务,这在一定程度上都考验着城镇政府的财政承担能力以及服务管理水平。因此,按照城乡统筹的理念和管理模式,探索创新政策管理体制,全面提高新社区组织、运行、管理和服务水平将成为嘉兴市统筹城乡发展改革实践中面临的重要课题。
  三、调研启示和试点政策建议  经过调研,我们认为嘉兴市统筹城乡发展改革是在经济社会发展水平达到较高程度后出现的必然现象,是工业化、城镇化、现代农业发展到较高阶段的客观要求。其改革措施的推进既为该地区工业化、现代服务业发展解决了最大的瓶颈制约,即发展空间尤其是土地资源问题;又为农业向规模化、产业化、现代化提供了重要路径;同时,对于从根本上破解城乡二元结构也提供了全新的理念和思路。嘉兴市统筹城乡发展改革的实践对于我国其他发达地区经济社会发展必将具有较强的借鉴意义。
  嘉兴市统筹城乡发展改革的实践目前还停留在试点阶段,还存在许多亟待深化完善的环节。通过调研,我们认为在下一步的试点改革中,应该着重抓好以下几方面的工作。
  (一)以“两分两换”为重点,加强土地经营管理
  “两分两换”是嘉兴市推进统筹城乡发展改革的重点内容。根据调研,我们认为通过“两分两换”工作置换出来的土地经营与管理问题是一个非常重要的关键点。一方面是农村土地承包经营权流转以及农村建设用地置换之后,农村耕地以及农村建设用地的经营方向、经营收益问题要认真论证和试点,确保收益大于成本。另一方面是土地管理体制建设问题,一是农村土地承包经营权流转市场的建设与运行机制,二是置换出来的建设用地规范管理、周转机制和复垦监管工作。
  第一,建立土地置换流转平台,规范操作。由各镇(街道)建立统一由镇(街道)政府和相关经济合作社共同处在参与组建的农业投资开发公司,整合相关部门职能,统一办理农户放弃土地承包经营权换社会保障和流转集中土地的重新发包等手续,确保土地流转一级开发有政府主导。规范二级开发,引入市场化运作机制,以项目开发为载体,吸引社会资本投入,确保资金收支平衡。  第二,探索建立土地非农升值收益城乡共享机制。完善被征地农民就业和社会保障制度,探索农村土地在非农建设中以入股形式共同参与开发,实现失地农民即征即保,应保尽保。
第三,加强宅基地复垦指标的监督考核机制建设。建立相应的监督考核工作机制,确保各地获取的宅基地复垦指标主要被用于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的项目区建设,着力推进新农村和新市镇建设。
  (二)深化社会保障制度改革,加强城乡统一的社会保障体系建设第一,全面落实统筹城乡社会养老保险制度。完善企业职工基本社会养老保险制度,全面扩大城乡居民社会养老保险覆盖面。落实城乡居民社会养老保险金调整机制,逐步提高保障水平,基本实现参保对象全覆盖,城乡有序流转衔接无障碍。
第二,完善城乡居民医疗保障体系。将职工基本医疗保险之外的城乡居民全部纳入城乡居民医疗保险范围,实现两个医疗保险制度的并轨。建立长效筹资机制,提高医疗保障水平,实现区域医疗保险费用实时结报。
第三,逐步建立和完善城乡一体的失业保险制度。将被征地农民和有非农就业愿望、有劳动能力且在就业年龄段的农村转移劳动力纳入失业保险范围,探索建立面向城乡失业人员的失业保险制度,逐步实现失业保险制度全覆盖。
  (三)加强城乡统一的劳动力市场建设,促进城乡统筹就业
  第一,建立完善城乡公共就业创业服务体系。建立健全城乡劳动力就业和失业登记制度,加强失业调控和预警机制建设,建立市、县、中心镇三级联动的人力资源市场体系和以村(社区)为基础的就业信息服务网络,充实公共就业服务机构力量,提高服务质量和效率。
  第二,积极推进职业培训与创业促就业工作。强化职业教育和培训,完善培训补贴政策与促进就业创业效果挂钩机制,加强农村劳动力培训基地、公共实训中心和基地建设,全面开展SIYB(创办和改善你的企业)创业培训,完善创业促就业培训服务体系。
  第三,进一步实施户籍制度改革,建立城乡统一的新型户籍管理制度。建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度,凡达到法定劳动年龄、有劳动能力和就业意愿的农村居民,凭本人身份证到所在地就业服务机构进行求职登记,享受与城镇居民同等的免费职业指导、职业介绍、政策咨询和就业援助等就业服务。进一步取消对农民进城务工就业的不合理限制。
  (四)抓好新社区管理体制建设,促进农民向市民的真正转变。
  第一,加强新市镇配套居民区建设。加强规划管理,区分规划建设区、撤并控制区和整理过渡区,重点引导向规划建设区集聚,改善农村居住环境。加强新市镇及新社区公共服务社会设施建设,把市镇建设成为经济发达、功能完善、特色明显、环境优美、生活富裕的小城市,成为统筹城乡发展的重要载体和联结纽带。
  第二,加强农村新社区建设与管理。创新管理体制机制,完善社区事务公开等民主管理制度建设,提升社区居民自治水平。健全面向新社区的生产生活的社区服务体系,加快建设全面小康新社区。
第三,加强基层组织建设。进一步加强以党组织为核心的各类基层组织建设,加强基层干部队伍和党员队伍建设,构建城乡基层组织互帮互助机制、城乡一体党员动态管机制,建立健全区域性党建组织网络体系。

(执笔人:李振京 徐兰飞)

来源:国家发改委经济体制与管理研究所 http://www.china-reform.org