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山东枣庄市农地产权分类与资本化研究

时间: 2017-05-16 19:05:16来源: 作者: 阅读:

山东枣庄市农地产权分类与资本化研究

——农村土地经营收益权抵押贷款案例分析

中国人民银行枣庄市中心支行  陈宜民 邢衍栋

摘  要:枣庄市适应农村土地流转经营需求,创新开办农村土地经营收益权抵押贷款业务,“唤醒”沉睡的土地资产,实现农村土地经营的规模化和资本化,拓展涉农金融机构的信贷空间,满足政银农三方的利益诉求,对破解农民贷款难题具有一定的推广价值。

关键词:农地产权;产权资本化;土地经营收益权抵押贷款

长期以来, 抵押物缺乏一直是导致农民“贷款难”的主要原因。农民除了农机具、蔬菜大棚等价值有限的基本生产资料之外,最大的财富资产就是房屋和土地。然而,受产权方面的限制,农村土地和房产目前还不能成为法定的抵押物。必须对农村土地和房屋产权进行满足市场经济条件的适应性构造,在避免与法律对抗的情况下,实行房屋和土地使用权的资本化,才能确保抵押权的实现。近年来,枣庄市顺应农民意愿,通过对农村土地使用产权制度进行尝试性改革,重点解决了土地产权的物权化和土地使用收益权抵押融资等核心问题,开辟了农民融资的新渠道,形成了独具特色的农地经营收益权抵押贷款的“枣庄模式”。

一、理论研究与文献综述

在现有法律和制度下,农村土地不能进行抵押融资或以入股等方式实现产权的资本化,从而使产权功能得不到有效发挥。由此引发了关于现有农村土地产权制度弊端及改革方面的讨论和研究。吴远华、林翊(2009)等人认为,土地作为重要生产要素必须具有流动性特征,失去了流动性,土地也就失去了活力与效率。我国农村土地过于分散的现状以及法律障碍使农地流转困难(全国范围内土地流转发生率仅大致为5-6%,经济发达地区也只在8-10%,部分地区可达20-30%,而内地则约为1-2%),无法形成农地经营的规模优势,也使得农民无法通过市场机制享受到土地的增值收益。程启智,覃美英(2007)等人认为,土地收益权是农民享有土地使用权的目的,但我国农民的土地收益权并不完全。由于农民处于弱势地位而不具备与政府博弈能力,农民土地收益权遭受侵蚀成为必然。金丽馥(2008)对目前部分地区推行以土地承包权为股权的农地股份合作制的创新形式研究后认为,由于目前农民土地处置权能不完整,农民只能对土地进行转包、出租、互换、转让等,农民土地处置权能实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为,处于被动状态。因此,目前的农地股份合作制是不稳定的。它提倡通过土地制度改革增强农民的土地处置权能,改革后的土地制度不仅要维护农民的承包权,更要让土地能够活起来,充分体现出土地的资本性。而要做到这一点:一是必须确保农民拥有土地资产性权利;二是实现土地资产市场化经营;三是健全土地资产实现途径。

上述讨论和研究,都是触及农村土地制度和相关法制的完善和改革,而土地制度和相关法制改革不能一蹴而就,因此不能在短期内解决目前农地产权中收益权等缺位问题,必须探索一条新的农村土地运用路径来确保农民产权权能的真正实现。而枣庄市农村土地经营收益权抵押贷款实践就是一个成功的尝试。

二、枣庄市农村土地经营收益权抵押贷款的实践

2008年,枣庄市政府按照“尊重农民意愿,坚持‘三不’原则,还原农村土地使用权财产权权能,允许农村土地使用权抵押担保,引导发展土地适度规模经营,建设现代农业”的整体思路,全面介入推动农村土地使用产权流转改革的深化,形成了以农村土地使用权确权、土地使用权交易市场、土地合作社、金融服务“四位一体”的土地流转模式,为土地使用权的资本化和合法抵押奠定了基础。

(一)对农村土地使用权进行确权和发证

枣庄市选择山亭区徐庄镇进行土地使用产权制度改革试点。2008年9月份,山亭区政府在为农民换补发《农村土地承包经营权证》的同时,还给张凯华合作社的280户农民每户颁发了《农村土地使用产权证》,这是全国首批农村土地使用权证。持证人在产权期限内,按规定用途,可依法使用、经营、流转、转让土地使用权,也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社、种植大户受让土地使用权后,可用全体成员土地使用产权证,向县级政府申办统一的土地使用产权证。目前,枣庄市已核发土地使用产权证1566个,涉及土地9440亩。

(二)建设农村土地使用权交易市场

在农民有了土地使用产权后,为确保土地转让、收益、抵押权的实现,避免民间私下流转带来的风险,枣庄建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权有形市场交易网络,农民、合作社或银行拿到土地使用产权证,可以到土地交易所进行交易;土地交易所对土地进行客观公正的评估,给交易双方提供参考价格,形成了农村土地产权交易的有形市场。目前,市级建立“三农”服务中心1处,区(市)建成土地流转服务中心4处,33个乡镇建成了农村土地流转中心、“三农”服务站或农村土地使用产权交易所,有1378个村建成了农村土地流转或“三农”服务站。

(三)发展农村土地合作社

农户可以将所承包的粮田或果园作为资本,申请加入土地合作社。合作社与农户签订《土地承包经营权委托经营协议书》,土地合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,合作社成员凭《合作社成员证》获得土地收益(见图1)。目前枣庄市发放《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内,形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。一是农民把土地流转给合作社,而不是给企业,不会改变土地的农业用途。二是促使各种不规范、松散型的农民合作经济组织,向以土地为纽带、紧密型的土地合作社转变。三是农村土地合作社可以将入股的农村土地使用权集中,并以此作为抵押,从银行中获取农业发展所需资金,土地合作社的金融功能得以拓展。政府通过上述政策杠杆,引导农民组成农村土地合作社,鼓励现有的专业合作社向农村土地合作社转变。目前,全市以土地为纽带的专业合作社达294家,规模经营面积达6万亩。

(四)金融跟进配套服务

为加强政策引导,当地人民银行及时出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》,明确金融支持重点,引导涉农金融机构加大对农村土地合作社的授信力度。各涉农银行机构也分别出台了农村土地合作社贷款实施办法,积极稳妥地开展土地使用权抵押贷款试点及推广工作,并制定了农村土地使用权抵押贷款的业务流程(见图2)。一是确定具体的贷款规则。贷款性质为公司类贷款,贷款对象为土地合作社,贷款期限一般为2年,贷款利率实行基准利率上浮10%,低于同期限农业贷款利率水平。二是制定完善的审贷程序。土地合作社提出申请并提交土地产权证,银行进行信用评级,政府指定机构对土地经营使用权价值进行评估,然后到土地交易市场办理登记,最后银行与土地合作社签证贷款合同,并约定在合同期限和最高额度内信贷资金可循环使用。三是合理确定授信额度,一般为评估价值的30-50%。四是实行一证多贷。如徐庄土地合作社分别以花椒园、板栗园的土地使用权作抵押,从山亭区农行、农村信用社分别获得贷款10万元和30万元。五是跟踪管理。按期进行贷后检查,保证专款专用。在上述创新模式下,农民土地使用产权抵押贷款业务发展迅速,目前已累计发放土地使用产权抵押贷款1600万元。

三、枣庄农地经营收益权抵押贷款的作用机制

(一)农地产权分层与确权:法律和政策风险的规避

按《物权法》规定,土地承包经营权由承包权与经营权复合而成,属于用益物权,其物权属性已经比较完备,土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利。但为防范农民失地风险,《担保法》对土地使用权的入股、抵押作了限制,造成农民土地经营权物权属性上的残缺。在这种情况下,要实现农地产权抵押融资功能,又不形成与法律对抗,必须对现有农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造,建立具备主体性、完整性、可让渡性和交易规范性等特征的现代农村土地产权制度。

基于上述思路,枣庄市尝试性进行了农地产权改革,发放了全国首张《农村土地使用产权证》,持证人在所有权、承包权、农地性质“三不变”的前提下,可按规定用途依法使用、经营、流转、转让土地使用权,也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保,对农民的担保物权进行了确认,形成了农地所有权、承包权与经营权事实上的“三权分离”。农民可用承包土地经营权期限内的土地收益,即土地上的附着物进行抵押,类似于农业期货交易,交易的标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物,而非农民的土地承包权,规避了与法律的直接对抗风险。另外,为规避政策风险,枣庄市规定土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过1/3,即使这部分土地使用产权因经营不善而被迫抵押拍卖,加入合作社的农民仍然拥有绝大部分的土地使用产权;同时将《农村土地使用产权证》有效期定为3年,土地承包经营权抵押期限届满后,经营权又回复到原承包户享有,“三三制”的实施保证了农民不会长期失地。通过对农地产权的分层与确权,土地经营收益权已具备了充当抵押物的确定性、可交易性及价值稳定性等特征,成为一种具有物权属性的财产性权力,农民能更充分地实现与土地权利相关联的潜在经济机会,为农村土地使用权的资本化创造条件。

(二)规模经营和交易市场设置:农地经营收益权实现抵押的关键

抵押物对银行而言,具有提高借款人违约成本、降低违约概率、减少风险暴露余额和降低违约损失的功能。而要真正发挥这些功能,客观上要求抵押物必须稳定并可以产生可预测的现金流,且具有方便的变现途径和较高的变现价值。土地使用权抵押贷款的抵押物为土地收益,即土地上的附着物,交易标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物。相比较而言,农作物产出具有一定的稳定性,而且土地合作社实行规模化经营后,因生产资料成本下降、产量提高、产业链延长和产品销路广,预期收益明显增加,可为银行提供可预测的稳定现金流。枣庄市土地产权交易市场的设立和相关规定的出台为农地经营收益权拍卖和转让提供了场所和条件,即使出现贷款逾期,银行也可对抵押期间内的土地经营收益权进行拍卖和处置,从而确保了抵押物的顺利变现。上述两项措施的实行,确保了抵押物的稳定安全和及时变现,并因此成为农地经营收益权实现抵押的关键。另外,为保障土地收益稳定和信贷资产安全,枣庄市在土地合作社中引入了农业保险机制并实现高达80%的保费补贴,而且由市财政安排专项资金设立土地使用产权质押贷款风险补偿基金(如滕州市政府建立了总额达100万元的农村土地使用产权质押贷款风险补偿基金),对贷款进行全额贴息,一方面减轻了承贷者的融资成本,提高了抵押融资的积极性;另一方面,降低了银行的经营风险,确保了信贷资产的安全。因此,通过增强农业生产的稳定性、设立产权交易市场以及政府引导的农业保险和贴息扶持,农地经营收益权已经完全具有银行抵押物融特性,为农地经营收益权融资提供了条件。

(三)资产安全和交易成本下降:银行信贷投入的内在动力

交易费用是决定交易成败的原因之一。与联保体贷款、“速贷通”等大多数涉农贷款品种相比,枣庄市土地经营收益权抵押制度的创新降低了土地合作社的契约成本和银行的信息搜寻成本及贷后管理成本:一是农民土地专业合作社的契约成本降低。土地使用产权证的发放增加了土地专业合作社的可抵押资产。农民和土地合作社在拿到土地使用产权证,可以到土地交易所进行评估和市场交易,最大程度上减少了其契约成本。二是银行信息搜寻成本和贷后管理成本降低。多数农民专业合作社规模小,信用信息非常分散,且正规金融的记录非常有限,还没有形成完善的征信系统,银行要深入调查寻找最佳的贷款对象,要付出巨大搜寻成本。农村土地经营收益权抵押模式保障了银行信贷资金安全,解决信贷投放的后顾之忧,减少银行对贷款对象的搜寻成本。另外,由于农民土地产出收益相对稳定,加之农业保险、财政补贴的保障,银行信贷资产容易保全,贷后管理成本大大降低。

(四)政府介入与策略优选:合作性博弈格局的形成

在枣庄模式中,不管是农地产权的分层还是抵押物属性的构建,都是政府介入推动的结果,而产权的分层和抵押物的形成都为融资创造了条件。作为融资当事人的农民(土地合作社)和放贷银行之间为了自身收益最大化而开展交易,但是这种交易若没有政府的介入是不可能完成的。从博弈视角看,政府介入之前,资金需求农户或土地合作社因缺乏法定抵押物,不存在与银行合作的条件,也就不能开展合作性博弈。政府的介入,给承贷主体创造或提供了条件,才导致博弈格局的最终形成。因此,从实质看,农地经营收益权抵押贷款中虽然涉及政府、农户或土地合作社、银行三方,但政府和银行才是这场博弈中的主导力量。作为政府,其博弈目的是通过引导信贷支农推动农村经济发展,提高农村经济效益的同时,达到促进公平和提高社会效率的目的;而作为银行,在确保安全情况下,通过信贷支农实现自身收益。在双方的博弈过程中,政府采取了对农地产权进行分层确权、建立农村土地使用权交易市场为产权流转提供方便、为承贷者提供贴息和保费补贴等策略,而这些策略的采用正好迎合了银行的抵押放贷条件;从银行方面看,为了培育和吸引更多风险小收益稳定的优质信贷对象,通过实现利率优惠和简化贷款手续等方式将信贷资金注入农业,促进了农村经济的发展,其结果正好符合了政府的博弈初衷。因此,由于政府和银行在为实现各自收益的博弈策略中,均选择了符合对方利益要求的策略,形成风险收益均衡,从而促使银行和政府合作成功并顺利推出农地经营收益权抵押贷款业务。

四、基本结论

在现有法制框架下,通过政府对现有农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造,实现土地产权的分层和物权化,使土地使用权从承包经营权中分离出来,赋予农户承包经营土地完整的流转权利,是土地经营收益权抵押贷款开办的基础。

在农地产权分层和确认后,只有政府建立相关制度实现规模经营和提供相应的产权交易场所,才能确保抵押物的安全稳定和顺利变现,而抵押物的安全稳定和易变现的条件又正好符合了银行放贷条件。因此农产品规模经营和产权交易市场设立是农地经营收益权抵押贷款业务开展的关键。

农地经营收益权抵押贷款业务虽然涉及政府、承贷农户和银行三方,但政府和银行才是真正博弈力量。由于政府和银行在为实现各自收益的博弈策略中,均选择了符合对方利益要求的策略,进而推动了农地经营收益权抵押贷款业务的顺利开展。

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来源:《金融发展研究》2010年第5期