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温州市村级集体经济发展问题研究

时间: 2017-05-15 17:33:56来源: 作者: 阅读:

温州市村级集体经济发展问题研究

前 言改革开放以来,特别是1987年以来,我市各地对发展壮大村级集体经济,出台一系列政策,采取大量积极有效的措施,全市村级集体经济发展的总体水平有了比较明显的提高,村级集体资产积累到一定规模,探索出了各具特色的发展途径,也积累一定的资产管理经验,但发展极不平衡,空壳村量大面广,资产管理不规范,流失严重。发展壮大集体经济可谓是任重道远,关山重重。
8月初,市委党建领导小组将《温州市村级集体经济发展问题研究》确定为2000年度重点调研课题,课题由马以同志主持,杨湘洪、潘光勋、刘爱芬三位同志协调,课题组从8月下旬开始分为两个小组分赴11个县(市、区)开展调研,第一组由市农办牵头重点调查村级集体经济“空壳村”和“薄弱村”的情况,第二组由市委政研室牵头重点调查村级集体经济年收入在100万元的“经济强村”的情况。通过大量深入调查和研究,基本摸清了我市村级集体经济的现状,近些年来发展村级集体经济的经验和存在的主要问题,并通过分析提出了对策建议。课题组于11月初形成了2个调研分报告。在此基础上,课题组成员几经讨论、分析,最后形成了《温州市村级集体经济发展问题研究》总报告。限于水平和时间,本课题不足之处,请批评指正。

坚持以公有制为主体,多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度,坚持以家庭经营为基础,统分结合双层经营,则是农村一项基本经营制度。因此,在大力发展多种所有制经济的同时,必须继续发展村级集体经济,在加大农民增收工作的同时,必须增加村级集体经济收入,为村级基层组织开展各项工作提供坚实的物质基础。村级集体经济实力如何,直接关系到村级组织的凝聚力和战斗力,关系到农村两个文明的建设,而且,发展壮大村级集体经济,增加人均可支配集体经济收入,也是农业和农村现代化建设的一项重要内容。为此,今年市委将发展壮大集体经济列为重点调研课题,进行了专题调查。本文就前阶段从各地调查中了解到情况作些反映,并就新形势下发展村级集体经济谈些看法、建议,供市委参考。

一、温州市村级集体经济发展的现状改革开放以来,特别是1987年以来,我市各地对发展壮大村级集体经济,完善统分结合的双层经营体制工作普遍较为重视,采取了大量积极有效的措施,并出台了一系列扶持政策,村级集体经济得到了快速发展。
        1、村级集体经济总体发展水平明显提高
         据调查统计,1999年全市村级集体经济当年总收入9.45亿元,是1990年1.32亿元的7.16倍,但较最高的1995年的12.1亿元,减幅为22%(主要是由于土地征用补偿费收入减少)。村级集体经济当年收入在10万元以上的村,由1990年的351个村增加到1300个村,其中超100万元的村由2个增到208个。万元以下收入的村由1990年的3944个村,减少到2477个村。1996年以来,我市村级集体经济总收入一直在9-10亿元之间,处于平稳状态,可见,近几年集体经济发展已处于疲势,要想有新突破,再上新台阶,必须要有新举措。
        2、集体资产总量达到一定规模
        目前,我市村级集体资产总量已达到62.9亿元,所有者权益累计46.2亿元,从资产结构来看,流动资产19.2亿元,占30.5%,长期投资7.2亿元,占11.44%,固定资产36.1亿元,占57.35%,无形资产0.15亿元,递延及其他资产0.30亿元。
        3、村级集体经济发展不平衡,资产分布地区差异大,空壳村量大面广
       1999年全市村级集体经济总收入9.45亿元中,“二市二区”乐清、瑞安、鹿城、瓯海合计6.59亿元,占70%;而泰顺、文成、洞头、平阳四县合计才0.7亿元,仅占7.4%。1999年鹿城区村均集体经济收入达246.2万元,其余依次为龙湾59.3万元,乐清29.1万元,瓯海23.3万元,瑞安19.6万元,永嘉10.1万元,苍南10万元,洞头9.6万元,泰顺4.75万元,平阳3.27万元,而最少的文成县村均仅有1.34万元。与此相应的,全市村级集体资产分布状况各地相差也很大,乐清市村级集体资产总额达14.1亿元,瑞安10.4亿元,鹿城12.2亿元,瓯海12.4亿元,这二市二区村集体资产合计49.1亿元,占全市的78%。村均拥有集体资产最高的鹿城区达2596万元,而文成县村均仅为15.5万元。全市村级集体经济当年收入在万元以下的“空壳村”尚有2477个,占总村数的39.5%,年收入在1-5万元的集体经济薄弱村尚有1800个左右,当年村集体无收益的村仍有2166个村,占总村数的34.5%。面广量大的集体经济空壳村和薄弱村将成为农村现代化建设的制约因素。迅速行动起来,采取得力措施,坚持几年,基本消除集体经济空壳村,逐步减少集体经济薄弱村,已是摆在我们面前的一件十分紧迫的大事。
         4、集体资产管理有所加强
       目前,全市已有6033个村全面推行了村务公开制度,建立了村务公开栏5900多个,大多数村的确做到了“给群众一个明白,还干部一个清白”。据苍南县的一项统计,自推行村务公开后的8个月,全县村集体节省各项开支200多万元。乐清市在村务公开之初收到群众举报34起,查处22件,处理3件,查清流失资金145万元。村务公开,不仅是加强民主管理的好办法,也是加强集体资产管理和有效监督的重要途径,正在发挥着越来越重要的作用。最近几年,我市还开展农村集体资产的产权登记、清产核资工作,基本摸清了家底。同时,根据农业部、财政部的要求,开展乡村两级不良债务的清理工作。在龙湾、文成、泰顺、苍南等县还普遍推行村级财务代理制度,有效改进和提高了村级财务管理水平。在乐清、平阳、泰顺等县还经常性开展农村集体经济的审计工作。如乐清市1999年共审计35个村,查出损失浪费35万元,违规金额3.53万元。所有这一系列工作,对我市村级集体资产管理水平的提高都是大有裨益的。
        二、发展村级集体经济的实践与探索改革开放以来,我市一些农村在各级党委、政府的领导下,在村两委班子成员和广大群众的共同努力下,及时抓住历史机遇,充分利用各自的资源优势,勇于开拓,积极创新,走出了一条发展壮大村级集体经济的路子。
        1、充分开发、利用集体土地资产,做到以地生财,保证村集体经济的经常性收入
        土地作为村级集体资产最重要的组成部分,村级集体组织最主要的资源,具有稀缺性。因此,如何顺应农村劳动力非农化的趋势,合理开发、利用集体土地资产,使土地这一最基本的生产要素得到最优配置,对村级集体经济可持续发展实现有着重要的意义。近些年来,一些“经济强村”在土地资源的使用上,采取物业租赁经营形式,不断发展壮大村集体经济。凡采取这种经营方式的村,其集体经济收入大多非常稳定,而且集体资产增长较快,村集体经济整体上保持了良好的发展态势。这一方面是由于土地资产具有自然升值的功能,能较好地实现资产的保值、增值;另一方面是由于其经营对象基本上是标准厂房、市场、沿街店面等,对管理者的经营能力要求相对较低,成功地回避了现在普遍存在的村集体经济管理主体素质较低问题。如瓯海区永中镇镇南村,该村充分利用其作为永中镇镇政府所在地的区位优势,积极向三产发展,现拥有沿街店面200来间,每年可稳定获得租金收入400多万元,今年又投资1000万元建造了镇南村实业大楼,每年可获租金收入100万元。又如鹿城区城郊乡的广化村,利用其工业较发达的特点,投资建造了4万平方米的标准厂房和客运站、停车场等物业设施,每年可获得租金收入800万元。由于租金收入具有较高的稳定性,把它作为村集体经济的经常性收入,有利于村集体经济的长期稳定发展。
       2、充分利用资源条件,合理开发资源,发展特色效益农业,激活集体经济活力
       在社会主义市场经济条件下,特色优势是生命力之所在,我市一些村在前些年的实践探索中,艰苦创业,发挥资源优势,合理开发运作,使资源优势转化为经济优势,集体经济也因此有了可靠的收入,并显示出普遍的适应性和旺盛的生命力。如泰顺县黄桥乡四个村利用水利资源优势,合力兴办黄桥水电站,每个村集资6万元,每年可获利1.2万元;泰顺县龟湖镇龟湖村依托大型叶腊石矿优势,合理开发,加强管理,年收入在30-40万元;文成县平和乡田东村将240亩集体统管山,由全国劳模蔡日省承包种植“半天香”茶叶,每年承包费就可达1.2万元;平阳县梅源乡梅岭村,依靠种植500多株橄榄,年收入稳定在20-30万元;永嘉县西炉村由集体管理经营的400多株东皋红柿,走出了“西炉之路”;苍南县八亩后村开发集体茶园,搞茶叶加工,其创业精神和集体经济发展曾广泛影响着我市的山乡村庄。而沿海的村涂园承包费收入也是他们一笔可观的收入。瓯海区灵昆海涂围垦承包风波,在经营中曾出现争议,但村集体在招租中获得收益并带动当地水产养殖业的发展却是不争的事实。只要每个村充分认识自身的优势所在,挖掘资源开发潜力,大胆实践,科学管理,集体经济发展的路子将越走越宽。
        3、充分发挥村集体经济的资金优势,开展资本经营,实现村集体经济的保值增值
        近年来,随着我市城镇一体化战略的推进,有的城郊型的村土地征用较多,积累了大量的土地征用补偿金;有的村在城镇建设过程中村集体经济得到较大发展,积累了大量的货币资产。如何管好、用好这些货币资产,实现资产的保值增值,是村集体经济进一步发展壮大的关键。我市一些村在货币资产的管理和使用上采用投资房地产业、业办酒店等方式,取得了较好的经济效益,有效地实现了资产的保值、增值。如龙湾区蒲州镇汤家桥村利用土地征用款投资2000万元与开发区合股开发房地产,预计可盈利400多万元。又如苍南县龙港镇河底高村1989年投资100万元与温州华侨饭店合资兴办了龙华饭店,在积累了管理经验后,于1993年又投资2800万元兴办了龙华大酒店,现年利润达500多万,成功地实现村集体经济的跳跃式发展。此外,我市还有一些村以资本为纽带,通过股份合作、独资、合资、参股投资等方式参与项目开发,创办企业实体来增加集体经济收入。如苍南县宜山镇宜一村(集团),1999年各种资产经营收入达300万元。
    4、充分利用区域经济特色优势,迎合特色产业发展需要,强化服务管理,促进村集体经济与个私经济的共同发展
    改革开放以来,温州人发扬“自主改革、自担风险、自强不息、自求发展”的精神,成功地进行了市场取向改革,并形成了以个私经济为主体的“一村一品、一乡一品”的区域经济特色。与此同时,随着市场竞争的日益激烈,越来越多的个私企业要求通过同行业内企业的积聚,来获得区域品牌优势,从而提高企业竞争力。面对这种需求,我市的一些工业发达村及时抓住了这个机遇,兴建了与本村区域经济特色相适应的工业小区、专业市场、标准厂房等等,通过物业的租赁经营和各类管理费征收,增加了村级集体经济的收入。如龙湾区蒲州镇屿田村,该村利用本地紧固件和制笔业较发达的优势,及时推出了村办工业小区,并以优惠的土地价格吸引个私企业进来办厂,现每年可收取各类管理费40多万元,此外,这个村还同开发区财税局合股创办了一个紧固件市场,为紧固件生产企业提供了良好的发展条件,在进一步做强做大本村区域经济的同时,每年为村集体经济提供了几十万元的稳定收入。又如鹿城区城郊乡双桥村,该村利用附近从事鞋业生产的企业多但分散的特点,投资4000万元兴建了温州鞋业基地,积聚了大量的鞋革企业,初步形成了区域规模优势和品牌优势,而村集体经济每年仅租金收入就达到200万元。
        5、充分考虑村民利益和村民福利,保持社会稳定,为村集体经济的进一步壮大和发展提供良好的社会环境

随着农村城市化和小城镇建设进程的加快,我市一些地处城郊区和集镇区的村集体土地资源越来越少,有些村土地资源基本已经没有了。由此带来了一个农村剩余劳动力的“失业”问题,这些人低不成高不就,“低档”的工作不要做,“高档”的工作又不会做,整天游手好闲,当经济遇到困难时,就会把目光集中在村集体资产上,要求把村集体经济分掉,并经常以此为理由,到村两委聚众闹事,给农村社会带来了许多不稳定的因素。诸如此类的事要是处理不好,就会对村集体经济的稳定发展产生很大的影响。要很好地解决这个问题,就必须在发展村集体经济的同时要充分考虑村民利益和村民福利,让村民感受到村集体发展壮大后给自身所带来的好处,从村民心理上消除其瓜分村集体资产的念头。鹿城区城郊乡广化村通过以下几种办法较好地解决了这个问题:一是通过一些村办企业安置部分本村劳动力;二是把部分村集体资产量化到村民,使村民每年都可拿到分红;三是对老人、老干部、本村劳动力等分别制定一系列的福利政策,基本保证他们的生活需要;四是对村民进行社会保险,使其老有所养;五是对村民从小学到大学教育的费用进行补助,提高村民素质。这种种措施的出台,维护了社会稳定,并为该村集体经济的稳步发展提供了良好的社会环境。

三、当前发展村级集体经济的主要制约因素在社会主义市场经济体制初步确立,农村社会步入小康向现代化进军的新的历史条件下,我市农村社会经济和农民生活已发生了广泛而深刻的变化,社会经济成分、组织形式、利益分配和择业形式日趋多样化,给村级集体经济发展也带来了许多制约因素。

1、对发展壮大村级集体经济的认识不足,动力不够

部分干部群众对要不要发展村级集体经济存在模糊认识,一些地方出现了放松集体经济的倾向。据泰顺县“十村百户”调查问卷中,有18户明确认为不要发展集体经济,虽然不是大多数,但也需引起注意。从各地调查反映情况来看,在发展壮大村级集体经济上主要有四种模糊认识:一是“过时论”,认为党的十五大以来,大气候是鼓励发展个私经济,再讲发展集体经济不合事宜,是翻“老皇历”;二是“够用论”,认为村级集体经济收入能保证村里日常开支即可,不必刻意追求发展壮大,存在“小富即安,小进即满”的思想;三是“孤愤说难论”,认为在当前的社会经济条件下,集体资产管理难度大,发展集体经济办法不多,路子不宽,想搞也搞不好,已进入“死胡同”,连国有企业都很难以脱困,何况集体经济;四是“地位作用质疑论”,认为现在村级集体经济收入占农村经济总收入1%还不到,无关乎农村经济发展大局,不须再强调经济的重要作用,而且集体经济使用权掌握在少数干部手中,还极易滋生腐败、矛盾和种种不正之风,最好是不要把集体经济太当做一回事,任其自然算了。这种思想在一些乡镇领导干部,甚至县级领导干部中都不同程度地存在,认为村集体经济的发展无关经济全局,与政绩无关,从而导致在思想上不够重视。此外,对一些贫困村来说,还存在自我发展意识不强的问题,有等靠要的习惯心理。

2、收入渠道趋于萎缩而集体资产流失严重

近几年来,政府部门在发展经济上把较多的精力投入到个私经济上来,对发展壮大集体经济没有引起足够的重视,村集体收入缺乏新的来源,而过去的一些主要收入渠道由于各方面的原因,正在逐渐弱化、消失。突出表现在以下几个方面:一是村集体土地资源的减少,直接导致土地征用费这一村集体经济最主要收入来源的减少。有的村土地基本已经征用光了,这种收入渠道也就没有了。有的则坐吃山空,像龙湾区状元镇的石坦村,该村1993年通过土地征用积累了1100多万元的集体资产,但土地征用后就没有了其它收入渠道,现在村集体资产仅剩300来万元。二是国务院的企业减负政策规定,向企业收取的管理费不得超过其产值的1‰(大大低于村集体与企业签订的协议量),大大减少村集体经济在这一方面的收入。而且,据有关部门透露,今后这种管理费一概不得收取,这样一来依靠收取企业管理来增加村集体收入的渠道又没有了。三是一些职能部门和乡镇街道利用职权收走村集体的收益权。如瓯海区新桥镇新桥村投资135万元建成的新桥农贸市场,原协议工商管理费由新桥工商所和新桥村分成,但自1997年以来,工商所独占了从市场收取的工商管理费。四是农村合作基金会清理关闭后,部分村货币资金增值受制。如苍南县的宜一村每年因此减少收入150万元。五是随着农村税费改革的实施和农村电网改造步伐加快,城乡同网同价方案实施,特别是税费改革政策落实后,农村收费办法将要随之作重大调整,取消统筹费、各种集资和农村劳力的积累、义务工等,都会减少村级集体经济的收入。

与此同时,集体资产流失却十分严重,有如沉默的羔羊受到多方面的侵害。一是国家以法律、行政规章等形式无偿占用土地资产,土地集体所有权不能完整地得到体现,如土地征用、城镇规划变更等,收益部分政府及政府职能部门层层盘剥,到了村里收益已所剩无几。同时这样一来也造成村级集体土地存量的减少,如果村里所得土地补偿金及其它开发收入得不到滚动发展,实质上就造成村集体资产的隐性流失。二是部门共建项目转移,在兴办公益事业时,由于采取国家(部门)补一点,地方投一点,村集体和农民筹一点的办法,建成后则归国家政府部门所有,如通村公路、学校、电网改造、小水库等。三是合股投资利益分化,如集体经济合股投资兴办企业实体时,利益无保障,往往是好处归个人,亏损集体负。四是乡镇财政负担转嫁,一些本应由乡镇财政支付的款项转由村级集体支付。五是村干部利用职务挥霍、侵占、挪用集体资产,以及各种投资失败、担保失误,造成无可挽回的损失。六是农民不甘心也出来抢占,以求分得一杯羹,加之报刊征订等各种摊派,村级集体资产有被生吞活剥的各种危险。

收入渠道的萎缩和村集体资产的流失加上日益加重支出负担,大大地减少了村级集体经济的积累,减慢了村集体经济的发展速度,影响了村级集体经济发展的后劲。

3、村集体资产的管理和运营缺乏有效的激励机制和监督机制

从我市村集体经济发展的现状来看,绝大多数的村缺乏有效的激励机制。主要表现在以下两方面:一方面是工资收入不规范、不平衡,名称也不统一。“空壳村”、“薄弱村”称误工补贴,“经济强村”大多采用工资制,且弱村和强村差额太大,有些“空壳村”的村干部一年误工补贴仅数百元,而一些“经济强村”的村干部,仅工资收入就达数万元,个别村还达到10万多元。就全市而言,70%多的村其工作积极性只能靠一种奉献精神来维持。另一方面是一些“经济强村”工资收入没有与效益挂钩,即使有,其收入的调节空间也很小。如鹿城区城郊乡松台村,该村普通劳动力每月不用干也可获福利补贴1000元,而村干部需要脱产办公,其工资每月只有1200元,造成该村村干部没人当的局面。诸如此类的村,一些奉献精神较差的村干部就容易形成“干多干少一个样,少干少犯错”的思想倾向,表现在行动上就是工作缺乏积极性和创新精神,不愿冒风险、担责任。

从我市村集体资产的管理和运营的实际操作过程来看,其管理主体基本上由村两委班子成员组成,而在某些时候又经常是主要领导人说了算,缺乏有效的监督机制。财务管理制度不够科学,走不出前清后乱、边清边乱的怪圈。财会人员业务素质不高,变动频繁,而且往往只负责核算职能,放弃了监督职能,只要领导点头,自己就照办。这样一来,一些村领导干部的行为在实质上失去了监督,个别地方甚至出现了村集体资产“全体农民所有、少数干部使用、个别领导占有”的局面,对村集体资产村领导干部想怎么用就怎么用,严重影响了干群关系。此外,由于缺乏有效的监督,个别村干部按照自己的意愿以村集体的名义为别人进行经济担保,其结果经常造成村集体资产的流失。如鹿城区城郊乡的丰收村由于担保问题,造成了100多万元集体资产的损失。可以想像,要是这份担保合同数额再大一点的话,那么村集体资产就会在一夜之间消失于无形。

4、集体经济管理主体的素质与集体经济发展水平不相适应

随着知识经济时代的到来和我国市场经济体制改革的进一步深化,知识在现代经营和管理中占据了越来越重要的地位。而目前我市村集体资产管理者的文化水平却普遍低下,据不完全统计,村集体资产管理者中大专以上学历的一个都没有,高中学历也只占30%多。在实际工作中,这些干部由于缺乏现代管理知识、法律知识和驾驭市场经济的能力,遇到问题时消极被动,不能用科学的方法进行决策,在工作上经常出现这样那样的失误。如鹿城区城郊乡巽山村,该村的村干部既不懂钢铁生产方面的专业知识,也不懂市场行情,盲目投资数千万元巨款购买上海某钢铁厂,现亏损严重。又如鹿城区的水心村,在不了解市场信息的情况下,投资300万元开发、生产绿色包装袋,结果产品没有市场,给村集体经济带来很大的损失。再如鹿城区的丰收村,该村投资900万元开办了树脂厂,但由于缺乏管理水平,经济效益低下,积压了大量的资金。此外,一些村的集体资产管理者缺乏创新意识,对如何进一步发展壮大村集体经济没有思路,有的村甚至就靠土地征用款来维持,坐吃山空。

5、村两委和村集体经济组织关系不顺,“村企”没有真正分开

目前,我市虽然大多数的经济强村都成立了农村经济合作社、实业公司、企业集团等经济实体来管理村集体资产,但基本上是有名无实,无论是农村合作社、实业公司还是企业集团都只是其对外经济合作的一块牌子,没有发挥其集体资产管理的职能。在实际操作上则仍然是村两委班子通过交叉兼职的方式在管理,大多数的村集体经济组织的所有权和经营权都没有分开,合作社社长或公司董事长都是由村支部书记或村长兼任,实行一套人马两个牌子。这样虽然可以控制村干部的职数,减少管理成本和工资开支,但对经济强村而言,却并不是最佳的选择。一方面是由于经济强村集体资产数量较大,对管理者的素质要求也较高,村两委中不一定有合适的人选。另一方面是由于村两委的主要职能是村务管理,书记和村长把较多的时间放在日常行政工作上,分散了精力,再加上这些人原本经营管理水平就不高,很难把村集体资产经营好、管理好。像鹿城区的巽山村,其村党委书记一人兼任了5家公司的董事长,很难想像他有精力和能力把每家公司都经营得很好。

6、政府部门对发展村级集体经济的支持力度不够,有的部门存在“吃、拿、卡、压”现象

发展壮大村级集体经济是一件事关农村工作全局的大事,但是我们一些政府部门对此却认识不足,对发展村级集体经济的支持力度不够,有的职能部门还存在“吃、拿、卡、压”、“有求必宰”现象,有的部门则把村集体经济当作一块肥肉,要乘机分一杯羹。如鹿城区洪殿村,该村由于各方面的原因,造成村民经常到村两委闹事,打砸办公用品,致使该村村两委至今仍无法正常开展工作,而与村两委同一幢办公楼的洪殿派出所却置治安管理条例于不顾,对此视若不见,置若罔闻任由事态发展。又如苍南县河底高村,该村为建造了一个停车场,光在土地、规划部门就跑了半年还未批下来,而一些个人或私营企业去报批往往却很快能批下来,其中缘由不得而知。再如瓯海区的镇南村,瓯海区政府在镇南村以较低的土地价格征用了100来亩土地用来建设小康住宅区,而建成后上千万元的收益却只与永中镇分成,完全不考虑镇南村的利益。此外,一些新闻部门为了使报导更具新闻价值,出现炒作新闻,甚至报导内容失实,导致了干群关系紧张化。像鹿城区黎明乡的巨一村就曾被报导说集体资产流失1个亿,引起很大风波,但经查实后并没有这回事。上述种种现象的存在,严重挫伤了发展集体经济的积极性,制约了村集体经济的进一步发展。

7、《村民委员会组织法》等现行法律、法规在实施过程中带来了一系列的新问题

《村民委员会组织法》的颁布对我国农村民主化进程起了很大的推动作用,但在实施过程却带来了一系列的问题。突出表现在以下几个方面:一是该法把村民代表大会作为最高权力机关,并规定村集体经济项目的立项、承包方案等经济事务以及涉及村民利益其它事项,必须提请村民会议讨论决定,方可作出决策,这一规定给村集体经济发展带来问题。在集体资产经营方面造成了决策迟缓、工作缺乏灵活性等弊病,与市场经济的要求不相适应。在村集体资产的稳定性方面造成了如果村民通过村民会议集体要求将村集体资产分掉,我们就很难找到合适的法律依据予以否决的尴尬局面。二是该法规定,村民委员会由村民直选产生,组织意图得不到体现,并由此带来了许多问题。去年的换届选举结果表明,由于对候选人缺乏限制性规定,有些村一些社会不良分子都被选进了村委员,严重影响了村委员会的战斗力。像乐清市有个村新当选的村委会主任竟然是个瘾君子。同时,经过一年多的实际工作表明,凡非组织意图新当选的村委会主任多数不能胜任本职工作。对现任的一些村干部来说,其工作积极性受到打击,尤其是处理村民利益问题时,不愿得罪村民,造成了集体资产的流失。目前最典型的是村里代缴的水电费缴不上来,有的村这部分的应收款达到200多万元。

此外,像《会计法》将村级集体的财务管理权归到财政局,但他们却没有去管,也管不到,而原先的归口单位农业局却没有管理的法律依据,造成“看到的管不到,管到的看不到”的局面。另外像《土地法》规定村级集体资产由村集体经济组织来管理,与《村民委员会组织法》的规定“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”相矛盾等等也给村集体资产的管理带来难度。

8、现行户籍制度造成了一系列的问题

随着我市村级集体经济的不断发展壮大,村级福利不断提高,而村级福利的享受者约定俗成只能是本村村民,由于现行户籍制度规定的不明确,造成了在村民身份问题上的纷争。一些福利较好的村,其村民在出嫁后不愿将户口迁出,而嫁入者则把户口迁入,以享受村里的福利待遇,由此造成了村福利负担的加重。对此,一些村采取对嫁出者强制迁走的办法,但这种办法缺乏法依据,处理不好容易引起法律纠纷。对城郊型的村而言还存在带粮户的问题,这部分人由于原先已作过工作安排,现不再享受村级福利,但像鹿城区的广化等一些村,这部分人在选民中占据了一半或更多,如果这部分人联合起来进行选举并获得成功,那对村集体资产来讲将是一个潜在的不良因素。

四、进一步发展壮大村级集体经济的对策建议我们认为,要进一步发展壮大集体经济,保持村集体经济的可持续发展,我们要在及时消化、吸收过去取得的基本经验的基础上,结合我市村集体经济发展的现状和存在的问题,以“三个代表”为指导,坚持农村社会稳定和村集体经济低风险、高效率运作的原则,有针对性开展工作。

1、统一思想,加大对村集体经济的支持力度

我们要进一步统一干部群众的思想认识,增强发展壮大村级集体经济的紧迫性和自觉性。要结合农业农村现代化教育,认真组织学习江泽民总书记在江、浙、沪发表的重要讲话,联系温州实际,通过召开会议、赴外考察、正反两方面的典型对比等多种形式,使大家认识到,发展壮大村级集体经济,这是贯彻江泽民总书记“有人办事、有钱办事、有章办事”的物质基础,是党在农村执政的物质基础,是以家庭经营为基础的双层经营体制的物质基础,是确保农村长治久安的基础。同时,我们还要进一步认识到在新形势下发展集体经济并不是无路可走,只要遵循市场经济的客观规律,找准结合点,抓实落脚点,村集体经济就大有可为。在统一认识的基础上,我们还要把这项工作摆在重要议事日程上,并制订出台一系列的促进村集体经济发展优惠政策,加大政府的支持和扶持力度。要结合机关工作作风教育,对一些权力部门的工作作风进行整顿,树立其为人民服务的思想意识。要进一步加强对一些新闻媒体规范、引导工作,为进一步发展壮大村集体经济创造良好的社会舆论环境。

2、因地制宜,积极探索发展村级集体经济的有效途径

发展壮大村级集体经济关键在于增收,我们要做到充分利用各自的资源优势,因地制宜,分类指导,不断拓宽村集体收入渠道。一是要用好现有的土地资源,做到以地生财,做好土地文章。二三产业较发达的村,可通过集体非农土地要素的入股、联营等形式,依托城镇和区域经济特色兴建特色工业园区、标准厂房、市场、仓储等二三产业载体,筑巢引凤,开展物业租赁经营,增加村集体收入。一些城郊型的村要抓住我市城市“东移西扩”的机遇,进行旧村改造、土地整理和村庄整治,并利用新增的土地搞好开发,增加村集体收入。一些相对薄弱的村,也可以以投资形式开展土地整理、村庄整治,增加有效耕地面积,从而获得非农建设用地折抵指标,并可将自用有余的有偿与发达地区调剂使用,增加村集体经济收入。二是要认识新资源,发挥新优势,做好新资源文章。山水资源比较丰富的村,要学会用新眼光来看待自己资源优势,积极发展效益农业、观光农业,要充分利用本地旅游资源,大力开发生态旅游、森林旅游、海岛旅游、人文旅游和旅游配套服务业、旅游产品生产等,开辟村级集体经济新的增收渠道。三是要树立服务观念,开展社区有偿服务业务,做好服务文章。城郊型和集镇型的村要充分利用区位优势,和人口集聚优势,开展象物业管理之类的社区有偿服务业务,增加要集体收入。四是要盘活无效、低效资产,做好盘活文章。对一些像公园、游泳池、学校等公益性集体资产,可进行市场运作,使之成为经营性资产,获得收益。五是要充分发挥资金优势,开展多种经营,做好资金文章。资金充足的村要积极尝试通过参股、合资等形式与其它所有制经济合作,开展多种经营,发展混全所有制经济,增加村集体经济的发展后劲。

3、积极创新,努力建立符合市场经济要求的村级集体经济运行机制
        要增强村级集体经济的发展活力,确保村集体资产的保值赠值,就必须根据市场经济的要求,进行制度创新,不断探索和完善村级集体经济的经营管理模式,建立符合市场经济要求的村级集体经济运行机制。一是要健全组织,建章立制。要根据“村企”分开的原则,建立代表全村农民利益的社区性财团型的村集体经济组织(可以采取公司、企业集团或经济合作社形式,下面以公司为例)。其内部组织机构按照现代企业制度的要求,建立三个层次,即股东代表大会、董事会和监事会、总经理和公司管理机构,并按照市场经济的要求,制订公司章程、财务管理制度、预决算制度和公司管理机构的岗位责任制等规章制度。二是要进行资产量化。要对村集体资产进行清产核资,民主评估,并将集体资产以股份的形式部分量化到村民(一般可设“集体股、个人股、机动股”三种股权),提高村民对村集体资产运营情况的关注度,在全村形成人人关心村集体经济发展的良好氛围。三是要实现“村企”分开,明确公司在村集体经济运营中管理主体地位。在公司的经营过程中可根据企业发展需要,向外聘请经理人员参与管理,解决经营者的素质问题。四是要明确党组织的地位。量化的集体股股份(应占最大比例)要由该村党支部来代表,党支部书记出任公司董事长,以体现党组织的核心地位。五是明确村委会的职能。要对村委会实行“管用”分开,村委会将不再承担“管钱”任务,只管“用钱”。这样一来,村委会可以专心管理村里的日常事务,而且通过年初预算和年终决算(由村民代表大会审议通过)的财务手段,保证了其管理的有效性。六是要建立在激励机制。可以在机动股中提取一部分,采用期权的形式作为经营者的激励。七是要完善监督机制。要以村民为主成立监事会,对集体资产的运营情况进行监督。
    4、加强监督,规范管理,减轻村集体的支出负担
    在今后的工作中,我们还要继续加强村级集体经济的内部管理和民主监督,防止资产流失,节约各项开支费用,减轻村级负担。一是要健全内部管理制度,如建立财务收支的预决算制度、开支审批制度、合同管理制度、财务公开民主理财制度、收益分配制度以及其他各项制度。二是要压缩非生产性开支,严格控制非生产性开支占村级当年可支的收益的比例和总量。三是严格控制管理费用开支,按精干、高效的原则配备干部,尽量减少管理人员,建立管理费、接待费定项限额制度。四是坚持村务公开,强化民主监督,如重大投资决策和建设项目须经村民代表大会讨论通过,禁止村集体未经村民代表大会通过对外单位、个提供担保。五是要积极探索集体经济管理新模式,如逐步推行会计代理制,有条件的村组建企业集体、社区性股份合作企业等,对集体土地和资产进行企业化管理等。六是要加强对集体经济的财务指导和审计工作,如加强对村集体财务的规范化管理,实行集中计账等。七是减轻村级负担,如减少村级达标升级活动,减轻报刊征订任务等。
        5、结合实际,搞好一些行政村的撤并工作
        就是对规模小、户口少的村及一些实际上村建制已名存实亡的村,采取撤并行政村,通过移民迁村等办法,解决我市空壳村过多的状况。这方面工作,苍南县已开始启动实施,霞关镇34个村已撤并为13个村,全县年内将完成20%的并村幅度。瑞安市已有50个村,7965户移民迁村,据调查,该市移民迁村涉及到163个村,1.3万劳动力,其中在163个村中人口在500人以下的有85个村,可考虑撤并。撤并行政村,要从有利于稳定、发展的大局出发,做好过细的工作,落实配套政策,妥善处理可能遇到的各种矛盾和问题,尽可能减少后遗症。
         6、加强领导,各级政府要把发展村级集体经济列入重要议事日程

各级政府要改变过去仅依靠组织和农口部门的领导来发展村级集体经济的局面,进一步认识到发展壮大村级集体经济的重要性,并将发展村级集体经济列入重要议事日程。要进一步制定、落实发展壮大村级集体经济的有关政策,采取“扶两头带中间”办法,加强对集体经济强村和空壳村、薄弱村的扶植力度,增强村集体经济的“造血”功能,从根本上改变村级集体经济的面貌。一是诸如水电、公路、隧道等有偿使用的基础设施建设项目的投资上,进行政策倾斜,并按一定的标准将股权发放给村集体,使其每年有较为稳定的收入。其股金来源可将各种扶贫资金、支农性贴息贷款进行捆绑,切出大块作为项目股金。二是在县(市、区)或乡(镇)的行政辖区内,由县(市、区)政府征用划拨,统一安排,在区位条件较好的地方给薄弱村和贫困村一定数量土地的异地置换非农建设用地使用权,用于建造工商用房,同时规定其产权归建房的经济薄弱村或贫困村所有,用以出租获取稳定收入。三是筹建欠发达地区村级集体经济发展基金,对集体经济收入不足万元的村,适当拨款补助,帮助考察落实项目,增强其自我积累自我发展能力,实行滚动式发展。

7、加强培训,提高村干部的思想政治素质和经营管理能力

提高农村基层干部队伍的素质,加强教育培训是基本途径。要坚持“实际、实用、实效”的原则,通过各种方式对村干部进行培训,提高他们的思想政治素质和经营管理能力,增强他们的法制观念。一是要开展政治理论教育和培训,重点是要用邓小平理论来武装全体农村基层干部的头脑,提高其政治鉴别力和敏锐性。二是要加强政策法律知识教育和培训,使村干部全面正确地理解和领会党在农村的各项方针政策和法律要求,提高政策水平,增强法律意识。同时,要从实际出发创造性地执行和运用政策法律,促进农村经济的发展和社会的稳定。三是要加强科学文化知识和市场经济知识的教育培训,了解市场经济、金融、城建等方面的知识,以及国民经济和世界经济的发展趋势,提高他们驾驭市场经济的能力。

8、典型示范,典型引路,积极引导村级集体经济朝稳健方向发展

温州经济发展的一个特色就是示范效应作用明显,当然农村集体经济的发展也不例外。为了全面推进全市面上的工作,做到以点带面,我们要把树立典型,并把典型引路作为农村工作的重要方法。今后,我们要在全市范围对村集体经济发展的模式进行分类,然后根据不同类型分别树立典型村,总结发展经验和教训,为一些后进村的发展提供可借鉴的思路。同时,我市要以建设村级组织坚强团结、村级经济发展较快、村庄规划和建设比较领先、精神文明同步加强的现代新农村示范村建设为载体,积极培植一批集体经济强村,以更好地带动面上农村集体经济发展,全面提升我市村级集体经济。
课题组成员名单:

主持人:马 以(温州市委常委、组织部长)

协调人:杨湘洪(温州市委组织部副部长)

刘爱芬(温州市委政研室副主任)

成 员:王一炬(温州市委党建办公室副主任)

林 彬(温州市委政研室党建政治处处长)

谢小荣(温州市农办调研处处长)

苏孝永(温州市农业局经营管理处处长)

何长缨(温州市民政局基层政权处处长)

王慧杰(温州市委政研室经济发展处科员)

执 笔:林 彬 谢小荣 王慧杰

来源:温州党建网