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河北石家庄市建立村级财富积累机制的调研报告

时间: 2017-04-24 17:46:38来源: 经济日报作者: 中国小康建设研究会调研组阅读:

 

河北石家庄市建立村级财富积累机制的调研报告
——增强村级组织功能的探索与实践
中国小康建设研究会调研组
【核心提示】实行税费改革、取消农业税后,村级组织运转、公益事业发展经费从哪里来?河北石家庄市经过3年多探索和实践,全市4351个村全部建立了村级财富积累机制,通过清理集体资产,实行有偿使用,规范管理制度,村均集体收入达16.6万元,不仅保障了村级组织的正常运转,还兴办了一些公益事业,增强了服务功能。
  对于如何建立村级财富积累机制,石家庄市已经逐步形成一套完整的指导原则和运作方法,并提供了比较系统的经验。他们的实践说明,建立村级财富积累机制,对于增强村级组织的功能,推动农村经济发展、民主政治建设和社会和谐稳定,是一项重要的基础工作。
(一)如何建立村级财富积累机制,石家庄市经过探索实践,逐步形成一套完整的指导原则和运作方法
在调研中可以了解到两方面的情况:一方面,实行税费改革后,村级收入锐减。税费改革前的2001年,石家庄市“三提五统”收入中,村集体提留收入村均7.3万元。实行税费改革后的2005年,减少到0.32万元。虽然通过转移支付村均补贴2.5万元,村级集体收入仍比过去减少60%以上。另一方面,80%以上的村都或多或少有一些可以盘活利用的集体资产。比如,集体存留的机动地、荒沙滩、荒山坡、空闲地、果园、坑塘、砖窑、闲置厂房,等等。多数村实行大包干时,这些集体资产没有公开承包到户,后来由少数人使用,有些人一直没有交使用费,有些人交费很少。正定县拐角铺村,全村860户,有31户低偿和无偿使用上述集体资产。200亩集体果园交给一户长期使用,10多年来未交使用费。账面上460亩沙荒地交给16户使用,每亩交费60元,不及应缴费三分之一。类似情况在广大农村普遍存在,多数村民对此一直不满,成为农村矛盾的一个焦点。这两方面的情况说明,建立集体资产积累机制,已经势在必行。
如何搞好这项工作,石家庄市委、市政府决定先搞试点,摸索经验,逐步推进。他们选择在全市有代表性的村——正定县东安丰村,由市委农工委常务副书记带领试点小组,进村与100多名干部村民商讨做法。大家认为,村里集体资产的清理处置,应该坚持以下原则:一是清理的范围只限于少数人低偿和无偿使用的集体资产,承包到户的耕地和机井、变压器等公共服务设施,不属于清理范围。二是不管是谁,使用集体资产,都必须合理交费,收益由全体村民共享。三是真正做到公开、公正、公平。引入市场机制,公开竞争承包,承包人和承包费向全体村民公布。四是集体资产不但要保值,而且要增值,形成集体资产不断增加的长效机制。按照上述原则,经过反复商讨,采取以下运作程序:
——摸清家底。大包干后,党支部书记换了十来任,集体资产有多少家底,谁也说不清楚。村里组成有村民代表参加的清产核资小组,对集体资产一项一项地清查,登记上账。
——确定集体资产有偿使用方案。包括有偿使用项目和缴费标准。项目和标准都广泛征求村民和使用户意见,召开村民代表会表决,实行竞价承包,并张榜公布。村民和使用户都无异议后,村委会与使用户签订合同。
——确定集体收入用项。经反复讨论,决定集体收上来的钱,主要用于全体村民共享的公益事业,不能用于发放干部工资,更不能用于吃喝招待。
——制定规章制度。包括村级集体资产民主管理制度、使用预决算制度、收费公示制度、承包租赁管理制度等。
  按照上述程序,经过两个月的工作,东安丰村建起集体财富积累机制。全村集体收入由上年3.5万元,增加到11.7万元,干部村民都很满意。接着,东安丰村所在的西平乐乡其他村也进行试点。全乡村均集体收入由上年4.4万元,增加到9.7万元。随后,正定县把试点范围扩大到全县所有村,全县集体资产有偿使用费村均26.7万元,增加7.6万元。与此同时,石家庄市其他17个县(市)区搞了103个试点村。在此基础上,石家庄市委、市政府在正定召开现场经验交流会,决定在全市所有农村普遍推广。到2008年底,石家庄市4351个行政村全部建立了村级财富积累机制。集体资产有偿使用费由2005年的2.2亿元,增加到7.07亿元,增长2.2倍。有集体资产的村集体收入村均由5.94万元增长到了19.69万元,增加13.75万元。在整个工作过程中,由于坚持公开公平原则,因而获得绝大多数村民的拥护。河北省委、省政府在石家庄市召开现场经验交流会,决定两年内在全省各县普遍推开。
(二)建立村级财富积累机制,是运用新的机制解决农村改革发展中新矛盾的一个创新之举,为破解农村工作中几个难点开辟了新的途径
第一个难点,农村集体资产怎样保值增值,不断增加集体服务功能,完善统分结合的双层经营体制。农村实行大包干后,多数村集体统一经营层次薄弱,无力为农户服务,这是农村迫切需要破解的一个难题。盘活尚存的集体资产,建立积累机制,为破解这个难题提供了切实可行的路子。在这次调研的100个村中,建立村级财富积累机制后,集体收入20万元以上的村有55个,10万元至20万元的村有27个,5万元至10万元的村有12个。随着集体收入的增加,为村民服务的功能明显增强。有82个村打了井,84个村修了水泥路,67个村通了自来水,83个村安装了路灯,53个村维修了校舍,19个村新建了教学楼,83个村新建了文娱活动中心。
第二个难点,农村集体资产使用管理,如何真正做到公开、公正、公平,并以此为契机,促进农村民主政治建设。集体资产处置不公,少数人占用受益,多数人不能受益,不少村由此引发经济纠纷。这也是农村需要破解的一个难题。建立集体资产积累机制,为破解这个难题找到了出路。这个机制最主要的特点是民主、透明、公平。哪些集体资产实行有偿使用,收费多少,都由村民代表讨论决定。由谁承包,交多少承包费,都向村民张榜公布。收取的费用如何使用,由村里理财小组提出方案,村民代表讨论决定,也向村民公布。这套做法真正体现了村民当家作主,杜绝了少数人暗中操作,营私舞弊。在调研的100个村中,有99个村建立了集体资产台账,健全了财务审批使用制度,定期向村民公开。许多村通过健全财务管理制度,推进了民主政治建设。新乐市坚固村就是一个例证。这个村的370亩沙滩地,10多年前承包给12个人。这12个人从没向村里交过一分钱。村民对此很不满。2006年选出新的党支部书记后,对沙滩地重新公开发包,承包人主动交承包费38万元。村里用这笔钱滚动发展,修建了水泥路,翻盖了校舍,新建了老年活动中心。在调查中,类似村庄占三分之一以上。
第三个难点,村级组织如何做到有人管事、有钱办事、有章理事,增强凝聚力、号召力。由于“有钱办事”的问题一直未能很好解决,“有人管事”和“有章理事”的问题也很难落实。通过建立村级财富积累机制,不仅可以维持正常的开支,而且可以办一些群众受益的实事,大大提高了村级组织的凝聚力。在调研的100个村中,有50个村“两委”支持率达100%,49个村达到90%。正定县塔元庄村就是这些变化的一个缩影。这个村于2005年底建立了村级财富积累机制,2006年村级集体收入达到106万元,2007年达到120万元。集体收入增加后,不仅增添了生产服务设施,而且改善了村民居住环境。村里小巷路面全部硬化,茅厕全部改成卫生厕所,新建了老年活动中心、村民文娱广场,并开始建村民住宅楼。“两委”换届选举中,党支部书记得票率100%,其他干部得票率都在97%以上。在调查中,这样的村也占三分之一以上。
(三)建立村级财富积累机制如何在广大农村普遍推开,石家庄市提供了比较系统的经验
建立村级财富积累机制,工作量大,政策性强,涉及面广,从石家庄市来看,主要抓了以下环节:
第一,周密部署,精心指导。石家庄市委、市政府把建立村级财富积累机制作为农村一项重要的基础工作,党政主要领导同志亲自调查研究,安排部署,督促检查。石家庄市委书记、市长、主管农村工作副书记在过去工作基础上,进一步加大工作力度,向深度和广度推进。各县(市)区和乡镇都成立了领导小组,主要负责同志深入到村,真正蹲下来、钻进去,进行具体指导。同时,对工作经常进行督促检查,及时发现并解决出现的新问题。有的县委书记先后到20多个试点村逐村调研。有的亲自对乡镇干部进行现场考试,检查工作进展情况。在党委、政府领导下,把工作任务层层分解落实到各有关部门,组织精干力量到重点村具体帮助。形成各级各部门协调联动、齐抓共促的局面,推动了这项工作的顺利进展。
第二,培训干部,发动群众。层层举办培训班,市里培训各县(市)区领导人,县(市)区培训村干部。石家庄市委、市政府制定印发了建立村级财富积累机制实施方案,编印了说明诠释,对建立村级财富积累机制的目的要求、主要内容、关键环节、注意事项,做了详细的规定和解释,发到所有乡、村。各级干部对为什么要搞这项工作以及怎么搞,有了真切的了解,然后向群众做宣传,发动群众积极参与。在工作中牢牢把握3项原则:一是群众自愿原则。做耐心细致的宣传解释工作,使广大村民自觉自愿地参与机制建设。二是民主协商原则。与村干部、村民代表、集体资产使用户反复协商,广泛征求各方面意见,形成共识。三是依法办事原则。所有事项的决定,都严格遵循法律法规,绝不做违法违规之事。由于坚持这3项原则,干部群众自觉自愿参与,石家庄市开展这项工作3年来,没有一个村为此发生经济纠纷。
第三,规范程序,严格操作。在试点的基础上,制定规范的操作程序:第一步,召开两委会、村民代表会,成立工作小组。第二步,清产核资,建立台账。第三步,拟订集体资产有偿使用方案。广泛征求群众意见,村民代表会表决通过,并上墙公布。第四步,征收有偿使用费,也上墙公布。第五步,建立并完善有关制度。每一步的具体做法,都制定实施方案,一步一个脚印,踏踏实实地推进。
第四,因地制宜,分类推进。每个村情况不同,集体资产有多有少,干部能力有强有弱。石家庄市在对农村班子状况和集体资产状况进行调查摸底的基础上,区分3种情况,分别开展工作。第一种,村级班子比较强、集体资产管理比较好的村,以健全完善管理制度为主,按照统一制定的标准,缺什么,补什么。第二种,村级班子能够主持这项工作,按照规定的程序,一步一步地开展工作。第三种,村级班子问题较多的村,派出工作组,从健全两委班子入手开展工作。在推进中,根据各村情况,确定工作进度,不搞“一刀切”。
第五,坚持标准,严格验收。建立村级财富积累机制能不能取得预期成效,关键是工作过程的各个环节是不是真正按标准操作。为此,石家庄市委、市政府对各个环节制定了检查验收标准。在各项工作完成后,市、县组织联合验收组,到县、乡、村进行检查验收。到每个村验收,要亲自查看:集体资产管理领导小组是否健全,管理方案是否经过民主讨论,资产台账是否齐全,使用合同是否完善,费用收缴是否到位,使用是否合理。不仅要查看账目档案,而且要广泛听取村民意见。
来源:《经济日报》2010-05-24