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张新光:地方政府变革的动力机制分析

时间: 2012-03-27 22:20:09来源: 作者: 阅读:

张新光:地方政府变革的动力机制分析

来源:《新华文摘》2006年第23期

自改革开放以来,我国农村行政管理体制大体经历了四次较大的变革。总体而言,我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步,尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上,它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题,而且还涉及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此,当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于,必须坚持权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则,统筹考虑各方利益主体之间的关系协调,着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题,从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通过对河南省于1998年、2001年和2005年下半年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究,进一步证实了这个理论命题的成立。

河南省是中国典型的农业大省,“三农”问题显得尤为突出。最近七八年来,河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑,于1998年、2001年和2005年下半年分别进行了三轮乡镇机构改革。在前两轮改革中,由于省委、省政府没有制定出台相关的配套措施,造成了省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任,许多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合,其结果是变成了虎头蛇尾的改革;而在第三轮改革中,省委、省政府进一步强化了各项配套措施的跟进,兼顾了各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能力,仅用3个多月全省撤并乡镇236个,合并各类事业站所3117个,精简乡镇领导职数接近三分之一,清退乡镇临时人员20551人,分流乡镇超编人员170022人,平均每年可为地方财政减少行政经费支出高达20亿元左右。本文重点从分析改革动力机制入手,试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一些东西。

一、 前两轮乡镇机构改革失败的原因

河南省第一轮乡镇机构改革从1998年12月开始,直到1999年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员,其主要政策依据是十五届三中全会做出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了,乡镇政府要切实转变职能,精简机构,裁减冗员。目前先要坚决把不在编人员精简下来,做到依法行政,规范管理。为此,河南省委、省政府于1998年12月制定出台了《关于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》(以下简称《方案》),由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帷幕。但改革的结果是,所谓的“分流人员”,仍然是分而不流,流而未走,工作照样干,工资照样拿,一个人也没有减少。由此不难看出,河南省第一轮乡镇机构改革是流于形式而没有取得任何实际效果。

那么,为什么会出现这样一种改革结果呢?首先,从这次改革的政治大背景上看,由于当时我国政府机构改革的重点主要集中在国务院和省一级,而对于市、县、乡三级政府机构如何改革还没有作出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改革,地方各级政府之间是很难达成一致行动的。其次,从这次改革的经济动因上看,尽管河南省委、省政府希望通过精简乡镇机构和分流富余人员,达到缓解基层政府财政压力和减轻农民负担的目的,但由于中央财政转移支付没有跟上,省级财政又不会轻易去改变各级地方政府“财政基数包干、超收比例分成”的分配格局,更何况这时乡镇一级承担着全省农村义务教育经费支出的80%左右,而村一级管理费支出则全部由农民负担。可以说,正是由于省、市、县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任,结果造成了各方利益主体之间分散决策,重复博弈,其结果是缺乏协调一致的行动,最终导致了第一轮乡镇机构改革的失败。总之,如果当乡镇机构改革的时机还不够成熟时就急于去推行,那么很可能会成为“早产儿”。正如邓小平同志多次指出的,政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。

河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛,但不到一个月就“中途夭折”了。这次改革的政治大背景是,自1998年以来进行的中央和国家机关以及省级党政机关机构改革已基本结束。2001年2月2日至3日,全国市县乡机构改革工作会议在北京召开,中央提出要确保市县乡行政编制总数精简20%。2001年2月17日至19日,全国农村税费改革试点工作会议在安徽省召开,国务院要求全国20个省份(其中包括河南省)全面推开农村税费改革试点工作。

于是,2001年3月21日至23日,河南省委、省政府在郑州召开了“全省农村税费改革工作会议”和“全省市县乡机构改革工作会议”,提出了这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务,硬指标,也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制,层层有任务,一级抓一级,在改革的每一个步骤、每一个环节上,都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行,重点是规范乡镇机构设置,减少机构和人员编制,妥善安置超编人员,坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证在5月底以前完成任务。这充分表明河南省委决策者对市县乡机构改革工作的态度坚决、决心很大。然而,正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干一场的节骨眼上,国务院办公厅于2001年4月25日下发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的紧急通知》,要求各地“不得启动农村税费改革全面试点”。2001年4月下旬,河南省农村税费改革试点工作和市县乡机构改革工作被迫停止进行。这进一步说明了,当外部不确定因素增多时,进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为在“强势集团”与“弱势群体”之间进行的利益博弈,“受损者”往往都是基层政府和广大农民群众。

二、 第三轮乡镇机构改革成功的动力机制

2005年9月9日到12月底,河南省进行了第三轮乡镇机构改革。若与前两轮改革相比,这次改革的难度明显增大了。但这次河南省却在短短3个月内就把影响全省乡镇机构改革的各种有利因素或不利因素有效整合起来,最终形成了协调互动的合作型博弈机制,完成了乡镇机构改革的任务。

首先,这次改革的时机选择十分恰当,既符合当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革试点工作的总体部署,又符合当前河南农村工作面临的实际困难和问题。

其次,为了确保这次乡镇机构改革顺利进行,河南省委、省政府进行了精心准备和周密部署,不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务和主要内容,而且出台了一系列“含金量”较高的奖励措施,甚至把很多细节问题都考虑进去了。

第三,这次乡镇机构改革合理划分了县乡之间的“事权”与“财权”关系,切实加强基层社会管理和公共服务职能,更好地适应了社会主义新农村建设的实际需要。

第四,这次改革与前两轮改革相比,其最大的特点是省委、省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任务之前,市、县、乡“一把手”不做调整,党政主要领导必须亲临第一线指挥,一级抓一级,实行目标责任制管理,并把乡镇机构改革工作纳入领导干部个人政绩档案,严明纪律,通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。

三、 结论与启示

河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们,不管是进行乡镇机构改革,还是进行其他层级的政府机构改革,其成功与否的关键取决于各方利益主体之间的关系协调,并且形成一种有效整合、协调互动的合作型博弈机制。

【作者单位:信阳师范学院经济管理学院】

——(摘自《华中师范大学学报》2006年第5期)